改革破局：公积金制度的“新时代”？-260419（18页）.pdf

1、 请务必仔细阅读正文之后的各项信息披露与声明 宏观研究 国内经济 证券研究报告 2026 年 04 月 19 日 改革破局：公积金制度的“新时代”？相关研究-证券分析师 赵伟 A0230524070010 贾东旭 A0230522100003 侯倩楠 A0230524080006 联系人 侯倩楠 A0230524080006 近期，高层会议持续强调深化公积金制度改革，近 11 万亿存量资金或迎来系统性盘活机遇。本文详细复盘公积金制度的初始功能及后续三段重要发展阶段，并剖析当前三大核心矛盾，供参考。一、制度本源：公积金制度的设立与初始定位？破解住房制度改革难题，住房金融制度诞生 改革开放初期，我

2、国城镇住房建设虽持续提速，但供给增长仍难以匹配更快的人口扩张带来的住房需求。1979-1987 年，住房供给的显著增加叠加旧房维修改造力度加大，推动城镇人均居住面积从 1978 年的 4.4 平方米提升至 1987 年的 8.6 平方米，实现了近十年翻番。然而，同期人口高出生率叠加城镇化进程加速推进，城镇人口规模急剧扩张，导致城镇居民住房条件依然严峻。彼时的福利分房制度，既不能适应市场经济发展，也难以解决城镇住房短缺问题，城镇住房制度改革迫在眉睫。1986 年 1 月，国务院正式成立住房制度改革领导小组，统一领导和推进全国住房制度改革工作。1988 年 2 月，国务院印发关于在全国城镇分期分批

3、推行住房制度改革的实施方案，明确提出住房制度改革，我国城镇住房制度改革进入全面推进阶段。伴随着城镇住房制度改革推进，公积金制度应运而生。彼时城镇住房制度改革面临的核心难题在于，如何在停止福利分房后，居民可支配收入水平不高、储蓄率有限的背景下，建立住房融资机制。缓解城镇住房改革痛点，新的住房金融制度应运而生。1991 年，住房公积金制度在上海率先落地试点，1994年上海公积金经验正式走向全国，为 1998 年全面停止福利分房、市场化改革奠定基础。二、历史镜鉴：三次变革如何重塑公积金体系？决策体系逐步完善，资金效率、普惠性逐步提高 1998 年房改后，住房公积金制度成为我国政策性住房金融体系的唯一

4、支柱。1999 年 4 月 3 日，国务院颁布住房公积金管理条例以行政法规形式确立了“住房公积金管理委员会决策、住房公积金管理中心运作、银行专户存储、财政监督”的“四权分立”管理体制。2003 年起，全国各地住房公积金管理中心相继成立，各地住房公积金属地化管理、决策体系逐步构建完善。2003 年以来，住建部、央行、财政部等部门出台一系列举措，旨在破解农民群体的住房融资难题，推动住房制度改革和住房市场化进程，支持住房保障体系建设等。这一阶段，住房公积金制度的功能日益多元化，聚焦拓宽覆盖面、推进保障性住房建设以及提升政策性住房金融功能等。2015 年，在房地产高库存、公积金资金沉淀等背景下，公积金

5、制度首次开展全国层面改革，聚焦提高使用效率、扩大普惠、简化流程等。2015 年，地产去库存压力加大下，全国公积金缴存余额超 4 万亿元，使用效率偏低。由此，多部委密集出台政策，以提高资金效率、扩大普惠、简化流程、打通异地壁垒为核心推进改革。2015 年底，国务院启动住房公积金管理条例修订。三、时代命题：现行公积金制度的核心痛点？资金沉淀问题长期存在、功能适配性逐渐下降 2025 年中央经济工作会议以来，高层连续强调深化住房公积金制度改革，或标志着全国层面公积金制度改革正在酝酿。2025 年底的中央经济工作会议，近十年来首次将“深化住房公积金制度改革”单独写入会议通稿。2026 年政府工作报告亦

6、明确提出“深化住房公积金制度改革”。激活超 10 万亿元存量资金，或是本轮公积金深化改革的核心目标。2014-2024 年我国住房公积金资金池持续扩容，年末缴存余额从 3.7 万亿元攀升至 10.9 万亿元，资金沉淀问题长期存在。如何破解缴存规模持续扩大与使用效率偏低的矛盾，或是本轮公积金制度改革亟待解决的关键问题。随着我国房地产市场全面进入存量运营时代，公积金传统功能适配性下降，功能转型迫在眉睫。住房消费虽仍是公积金第一大提取用途，但其占总提取额的比例已从 2015 年峰值持续下滑至 2023 年的76.6%。相比之下，租赁提取及老旧小区改造等提取比例仍低。在此背景下，本轮公积金制度改革或需