【远东资信】地方债研究：如何理解地方政府专项债管理制度优化完善？-250117（11页）.pdf

1、 请务必阅读正文后的免责声明 远东研究远东研究地方债研究地方债研究 2025 年年 1 月月 17 日日 如何理解地方政府专项债管理制度优化完善？如何理解地方政府专项债管理制度优化完善？摘摘 要要 作作 者：者：冯祖涵，冯祖涵，FRM 邮邮 箱箱： 2024 年 12 月，国务院办公厅发布国务院办公厅关于优化完善地方政府专项债券管理机制的意见对专项债全流程进行了优化完善。首先，意见以“负面清单”管理方式，大范围开放了专项债投向领域。鼓励专项债支持前瞻性、战略性新兴产业的基础设施建设，主要是为推动新兴产业创新发展和抢抓未来产业发展先机。同时，专项债作资本金的适用范围进一步拓展至 22 个领域，并

2、将专项债用作项目资本金比例上限提升至30%。随着专项债作资本金领域进一步扩围，各地方政府应积极规划市场化水平较高、有稳定且可持续收益来源的项目。其次，为完善专项债项目预算平衡，意见以正向激励原则优化专项债额度分配。预计 2025 年新增专项债的额度分配或倾向于财政实力强劲、项目储备充足、项目收益良好的经济大省。特殊再融资专项债的额度分配也会向存量隐性债务较多但经济增长空间大的省份倾斜。同时，意见打破了偿债来源固定的限制，允许地方安排财政补助资金并调度其他收入，以确保按时足额偿还专项债本息。安徽省、天津市、重庆市、云南省、贵州省、吉林省、黑龙江省专项债务负担较重，或可通过此政策减轻专项债兑付压力

3、。最后，意见从专项债发行的全流程强化管理，重点政策包括开展专项债券项目“自审自发”试点与建立专项债券偿债备付金制度。一方面，“自审自发”试点将专项债项目审核权下放至省级，有助于试点地区缩短项目申报和审核周期，推动项目入库及后期落地。但项目的成熟度与融资收益平衡可能存在论证不充分的风险，还需加强配套监管。另一方面，“自审自发”试点地区建立专项债偿债备付金制度，通过逐年归集偿债备付金，为专项债还本付息“蓄水”，防范专项债兑付风险。试点地区专项债项目收益与土地出让收入情况相比其他地区较好，可为偿债备付金提供资金来源。展望未来，专项债投向领域与作资本金领域大幅拓展后，地方政府可遴选更多收益高且稳定性强

4、的项目入库。项目申报与审核流程优化将加速试点地区专项债发行与项目落地，更快形成实物工作量，带动地方投资增长。在保障专项债还本付息方面，前期的专项债额度分配将更多向经济增长空间大的省份倾斜；允许调度其他收入为偿债压力大的省份提供了缓冲空间；偿债备付金制度目前仅为试点，但长期来看将大范围推广，从制度层面增强地方政府债务的可持续性。相关研究报告相关研究报告：1.浅析地方政府专项债作项目资本金，2024.11.6 2/11 请务必阅读正文后的免责声明 远东研究远东研究地方债研究地方债研究 2025 年年 1 月月 17 日日 2024 年 12 月，国务院办公厅发布国务院办公厅关于优化完善地方政府专项

5、债券管理机制的意见（以下简称意见）。意见共包括扩大专项债券投向领域和用作项目资本金范围、完善专项债券项目预算平衡、优化专项债券项目审核和管理机制、加快专项债券发行使用、强化专项债券全流程管理、加强专项债券监督问责、强化保障措施等七方面措施。本文将结合当前专项债发行使用的现状与存在的问题，对意见中的政策要点进行深入分析，并进一步探讨专项债的发展方向。一、一、专项债投向、资本金双扩围专项债投向、资本金双扩围 意见提出要实行专项债券投向领域“负面清单”管理，同时扩大专项债券用作项目资本金范围。（一）（一）专项债投向领域专项债投向领域“负面清单”管理“负面清单”管理 意见以“负面清单”管理方式，大范围

6、开放了专项债投向领域，未纳入“负面清单”的项目均可申请专项债券资金。最新披露的地方政府专项债券禁止类项目清单禁止专项债资金投向完全无收益的项目，楼堂馆所，形象工程和政绩工程，除保障性住房、土地储备以外的房地产开发，主题公园、仿古城（镇、村、街）等商业设施和一般竞争性产业项目；鼓励安排专项债支持前瞻性、战略性新兴产业，但仅限用于基础设施建设；允许专项债用于土地储备，支持城市政府回收符合条件的闲置存量土地，有需求的地区也可用于新增土地储备；允许专项债支持城市政府收购存量商品房用作保障性住房。从专项债投向领域来看，之前专项债投向采取“正面清单”管理，支持市政建设和产业园区基础设施、交通基础设施、保障