【远东资信】国办84号文解读：规范PPP存量项目建设运营，地方债支持项目中的政府支出-251010（9页）.pdf

1、 请务必阅读正文后的免责声明 远东研究远东研究债市债市研究研究 2025 年年 10 月月 10 日日 规范规范 PPP 存量项目建设运营，地方债支持项目中的政府支出存量项目建设运营，地方债支持项目中的政府支出国办国办 84 号文号文解读解读 摘摘 要要 作作 者：者：冯祖涵，冯祖涵，FRM 邮邮 箱箱： 8 月 16 日，国务院办公厅公布转发财政部关于规范政府和社会资本合作存量项目建设和运营的指导意见（国办函202584 号，下称“84 号文”）的通知，规范 PPP 存量项目建设和运营，提升项目运行质量效益。随着既往 PPP 模式发展与政策变化，地方积累了大规模的存量 PPP 项目。截至 2

2、023 年 2 月，PPP 总入库项目达到 1.4 万，总投资规模约 20.9 亿元。西部地区与东部地区集中了更多、更大规模的 PPP 项目。可行性缺口补助项目与政府付费项目的总投资额合计占比达到 87%，两类项目均涉及政府支出责任。2024-2053 年全国政府支出责任 14.24 万亿，其中 2024-2033 年全国政府支出责任共 8.31 万亿元。存量项目存在政策要求不明晰、政府方欠款垫款频发，超概问题严重等问题。84 号文坚持问题导向，针对在建项目与运营项目实践中存在的困难与问题，做出了政策回应。针对在建项目融资难的问题，要求金融机构积极支持在建项目融资，不得无故停贷，且不得要求地方

3、政府出具承诺或证明文件。针对运营项目，要求地方政府依法履约，将支出责任纳入预算管理，以解决地方政府拖欠项目费用问题；鼓励地方政府、金融机构、社会资本方通过平等协商，降低贷款利率与项目投资回报率。84 号文开辟了地方债支持 PPP 项目中政府支出的通道，允许地方政府可运用一般债、专项债资金支持在建项目，运用专项债资金处理社会资本方垫付建设成本的问题。可以推测当前地方政府将主要运用特殊新增专项债资金，来解决社会资本垫款的问题。这一措施有助于推动地方隐性债务显性化，防范地方债务风险。而将一般债、专项债资金投入 PPP 项目还需进一步明确路径与操作细则。可以推测，一般债将应用于非经营性项目，而专项债由

4、于对项目收益有一定要求，或将支持有稳定现金流的准经营性项目。结合相关政策管理规定，专项债作资本金不能应用于 PPP 项目。总的来看，84 号文开始自上而下落实至地方，并结合地方实践探索建立更为完善的政策机制。政策将引领 PPP 存量项目更重视项目质量与实际效能，项目融资更加规范透明，项目履约更有保障。这将有助于修复市场信心，吸引社会资本参与 PPP 项目建设，推动存量项目发展。但政策落地的过程中也将面临以下两点问题。一是地方财政实力存在差异，积累存量 PPP 项目较多的西部省份或仍缺乏充足的财政资源支持存量 PPP 项目。二是多方协商降低“双率”的过程中，不同利益方可能难以达成一致，合同纠纷或

5、导致存量项目推进困难。相关研究报告相关研究报告：1.强化地方政府专项债管理，会计处理新规压实偿还责任，2025.9.16 2/9 请务必阅读正文后的免责声明 2025 年年 10 月月 10 日日 远东研究债市研究远东研究债市研究 8 月 16 日，国务院办公厅公布转发财政部关于规范政府和社会资本合作存量项目建设和运营的指导意见的通知（国办函202584 号，下称“84 号文”），规范政府和社会资本合作（PPP）存量项目建设和运营，提升项目运行质量效益。本文将从 PPP 的发展历程出发，深入分析 84 号文新规的关键政策措施，探讨新规的政策影响。一、一、PPP 模式模式发展发展历程历程 从定义

6、来看，根据 2014 年国家发展改革委发布的 关于开展政府和社会资本合作的指导意见（发改投资 20142724 号），政府和社会资本合作（PPP）模式是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。PPP 模式主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目，涉及能源、交通运输、水利建设、生态建设和环境保护、市政工程、片区开发、农业、林业、科技、保障性安居工程、旅游、医疗卫生、养老、教育、文化、体育、社会保障、政府基础设施等诸多领域。从分类来看，PPP 项目可以分为经营性项目、准经