海通国际最新研究报告系统梳理了2023年以来地方债务化解政策的演进脉络。自2023年7月中共中央政治局会议首提“制定实施一揽子化债方案”以来，中央层面密集出台多项化债政策，化债思路从应急处置向主动化解转变、从点状式排雷向整体性除险转变。2024年11月全国人大常委会批准增加6万亿元地方政府债务限额置换存量隐性债务，加上连续五年每年8000亿元专项债安排，直接增加地方化债资源10万亿元，是本轮化债工作的核心政策驱动。
化债政策体系从应急处置向主动化解全面转型
2023年全国财政工作会议明确提出“积极稳妥防范化解风险隐患，牢牢守住不发生系统性风险底线”，要求“继续抓实化解地方政府隐性债务风险，加强地方政府融资平台公司治理，逐步剥离政府融资功能”。2023年3月两会政府工作报告进一步细化方向，提出“优化债务期限结构，降低利息负担，遏制增量、化解存量”。这一阶段政策核心在于明确底线、压实责任，为后续一揽子化债方案的出台奠定制度基础。
2023年7月国务院关于2022年中央决算的报告提出“将地方政府法定债务管理全面纳入预算管理一体化范围”“对专项债券项目实施穿透式监测”“严控高风险地区新增地方政府债务规模”。这些表述首次明确了全口径监测和高风险地区差异化管控的政策方向，标志着化债工作从单一隐性债务管理向全部债务规范透明管理过渡。
十万亿化债方案的政策内核与实施路径
2024年11月全国人大常委会办公厅新闻发布会披露了本轮化债的核心政策框架。增加6万亿元地方政府债务限额置换存量隐性债务，全部安排为专项债务限额，一次报批、分三年实施、每年安排2万亿元。这一安排旨在为便于操作、尽早发挥政策效用。从2024年开始连续五年每年从新增地方政府专项债券中安排8000亿元，补充政府性基金财力专门用于化债，累计可置换隐性债务4万亿元。加上6万亿元债务限额，直接增加地方化债资源10万亿元。2029年及以后年度到期的棚户区改造隐性债务2万亿元仍按原合同偿还，三项政策协同发力。
财政部预算司司长王建凡在2025年1月10日国新办发布会上表示，2024年2万亿元置换债券在12月18日已经全部发行完毕，大部分地区已经全部使用完毕。2024年地方债务化解已初见成效，全国各地债务置换平均成本下降2%，有的地方下降超过2.5%。财政部此前估算本轮隐性债务置换5年可累计节约利息6000亿元左右。
表1：2023年以来核心化债政策关键节点| 时间 | 政策来源 | 核心内容 | 政策意义 |
|---|
| 2023.7 | 中共中央政治局会议 | 制定实施一揽子化债方案 | 化债方案首次上升至中央政治局层面 |
| 2023.10 | 中央金融工作会议 | 建立防范化解地方债务风险长效机制 | 确立长效管理机制框架 |
| 2024.7 | 第二十届三中全会 | 完善政府债务管理制度，建立全口径监测体系 | 全口径监测写入三中全会决定 |
| 2024.11 | 全国人大常委会 | 增加6万亿限额+4万亿专项债化债 | 近年支持化债力度最大的一项措施 |
化债思路四重转变及其政策含义
财政部明确的化债思路转变体现在四个维度。方法层面，从过去的应急处置向现在的主动化解转变，意味着各地不再被动等待风险暴露后再处置，而是前置化债规划、主动安排置换额度。从点状式排雷向整体性除险转变，取代了过去针对个别高风险地区的零散化债方式，通过全国统一的置换额度分配实现系统性风险缓释。从隐性债、法定债“双轨”管理向全部债务规范透明管理转变，将地方新增融资置于透明监管框架下，从根源上降低新增债务风险概率。战略层面，从侧重于防风险向防风险、促发展并重转变，强调“发展中化债、化债中发展”，短期以较大置换额度平抑债务风险、腾出资源和时间支持长期发展，做大经济蛋糕从根本上化解存量债务。
2024年7月第二十届三中全会提出“合理扩大地方政府专项债券支持范围，适当扩大用作资本金的领域、规模、比例”“建立全口径地方债务监测监管体系和防范化解隐性债务风险长效机制，加快地方融资平台改革转型”，进一步从制度层面固化了化债思路转变的政策方向。
2025年政策落地节奏与后续政策空间
2025年初至今（截至2月21日），置换隐债专项债已发行5797.8亿元，北京、陕西、山西、宁夏2025年发行量已达到2024年全年规模。隐债置换实施节奏在财政部年度安排下尽量前置，财政着眼于靠前发力、尽早对地方现金流形成实质性改善。2025年全国两会召开在即，预计将进一步申明隐债置换工作中的财政纪律，保障政令执行通畅。关于融资平台经营性债务，财政部2024年11月表明“金融管理部门已经研究制定了金融支持地方债务化解的政策举措”，预计全国两会上将进一步强调金融机构支持性作用，推动形成可推广的化债成功案例。截至2023年底城投平台有息负债规模约63.52万亿元，这部分经营性债务的化解路径仍将是后续政策的重要看点。
