2021年以来房地产下行周期中，城投企业大量托底拿地但开发能力较弱，闲置土地问题日益突出。太平洋证券最新报告指出，城投拿地项目中全部开工的地块仅占20%，远低于央企的65%和地方国企的73%。2024年11月自然资源部公布《关于运用地方政府专项债券资金收回收购存量闲置土地的通知》，时隔五年正式重启土储专项债，为地方政府收储提供资金支持。新一轮去库存政策从土地端发力，有望推动房地产市场止跌回稳。
城投托底土地市场，闲置问题日益突出
2021年房地产行业下行周期中，民企大量退出土地市场，城投企业起到托底作用，但开发能力较弱。据克而瑞数据，从2021年至2024年5月，重点监测的30个重点一二线城市成交的含宅用地中，46%的地块由城投公司竞得（含合作拿地），城投已成为土地市场的最大参与者。
但城投拿地后开工率极低。2021年至今，地方国企、央企、民企和城投拿地项目中全部开工的地块分别为73%、65%、41%和20%；加上部分开工的地块，总体开工率分别为78%、72%、44%和22%。城投开工率仅为央企的三分之一、地方国企的四分之一，大量土地处于闲置状态。
从城投拿地项目分类看，中心城区开工率高于远郊区域，招拍挂方式获取的地块开工率高于协议出让等其他方式。土地位置偏远、配套不足是城投项目难以开工的重要原因。大量闲置土地不仅占用了城投企业大量资金，也造成了土地资源的浪费，成为房地产市场供给端的主要矛盾。
中央政策密集出台，收储框架逐步清晰
2024年以来，中央层面关于盘活存量闲置土地的政策密集出台。4月30日中央政治局会议首次提出“统筹研究消化存量房产和优化增量住房的政策措施”；5月17日国务院政策例行吹风会明确“支持地方政府从实际出发，酌情以收回、收购等方式妥善处置已经出让的闲置存量住宅用地”，并提出两条线：严格依法处置闲置土地和加大对存量土地盘活利用的支持力度。
6月，自然资源部表示正研究如何盘活利用已出让未开发土地的政策，设置收地准线：须是非企业自身原因造成闲置或土地局部未开发，且企业无力继续开发也难以转让的土地。对于收地资金，自然资源部计划通过专项债券为地方政府提供资金支持。
9月26日政治局会议强调“支持盘活存量闲置土地”；10月12日财政部宣布“允许专项债券用于土地储备”；10月17日进一步明确优先回购企业无力开发或不愿继续开发、尚未动工建设的住宅、商服用地。政策定调从“防风险”转向“去库存”和“稳市场”，收储政策框架逐步清晰。
土储专项债时隔五年重启，去库存资金保障落地
土储专项债最早于2017年5月由财政部启动，用于支持地方政府依法收购、置换、回收土地。2017年7月北京发行了全国首批土储专项债。2019年9月，国务院常务会议提出“专项债资金不得用于土地储备和房地产相关领域”，之后各地停止了土储专项债的申报和发行，2017-2019年累计发行规模超过1万亿元。
2024年11月11日，自然资源部公布《关于运用地方政府专项债券资金收回收购存量闲置土地的通知》，正式重启土储专项债。通知明确收购目的是减少市场存量土地规模、改善土地供求关系、增强地方政府和企业资金流动性、促进房地产市场止跌回稳。
通知要求由纳入名录管理的土地储备机构具体实施，优先收回收购企业无力或无意愿继续开发、已供应未动工的住宅用地和商服用地。收购价格由土地估价机构评估，相较企业土地成本就低确定基础价格，经集体决策确定下调幅度。收回的土地原则上当年不再供房地产开发，确有需求的供应面积不得超过收回总面积的50%。收回来用于民生领域和实体经济项目的不受上述限制。
多地启动征集，政策效果仍待观察
目前多地已发布公告公开征集收回收购存量闲置土地，包括安徽省淮北市、池州市，四川省遂宁市、自贡市，贵州省金沙县，广西永福县、贵港市，宁夏银川市，江西余干县，吉林四平市，陕西渭南市，河南许昌市，甘肃兰州新区等。当前以三四线城市及县城为主，多为地方财政收入压力较大、土地库存较高的城市，一二线城市参与尚少。
收储面临三大挑战：一是抵押债权关系复杂，部分存量土地已做抵押，存在复杂的抵押和债权关系，涉及多方利益；二是土地价格下跌预期影响政府收储积极性；三是回收定价存在矛盾，专项债需偿还本息，定价太高政府成本收益难平衡，定价太低开发商参与意愿不足。
广州已率先落地收储案例。越秀地产旗下三幅未开发土地被收储，总补偿金额超135亿元，以应付票据和现金延期两种方式支付。收储定价参照市场评估价值或成本法，普遍低于账面价值，房企需承担一定亏损。后续政策效果有待进一步观察，建议关注相关地方国企及开发商。
各类房企拿地开工率对比（2021-2024年）| 房企类型 | 全部开工 | 总体开工率 | 开工率差距 |
|---|
| 地方国企 | 73% | 78% | 基准 |
| 央企 | 65% | 72% | -6pct |
| 民企 | 41% | 44% | -34pct |
| 城投 | 20% | 22% | -56pct |
