2024年生效的《BBNJ协定》为全球公海保护区建设建立了法律框架，但框架不等于行动。当全球公海保护区建设从“纸面共识”走向“实地落地”，CCAMLR过去二十年的经验——两个保护区、十年僵局、科学共识与政治共识之间的落差——正成为全球海洋治理不可忽视的“压力测试”样本。北京绿研公益发展中心这份简报系统梳理了CCAMLR的经验与困境，为《BBNJ协定》的实施阶段提供制度参照。
《BBNJ协定》的制度框架与实施背景
2024年生效的《联合国海洋法公约》下国家管辖范围以外区域海洋生物多样性的养护和可持续利用协定》（《BBNJ协定》）是公海治理领域最具里程碑意义的国际协定之一。该协定确立了公海海洋保护区设立的程序框架——包括提案提交、科学审查、决策协商和监测评估等环节——并沿用了IUCN关于自然保护地的定义，将海洋保护区界定为“一个地理上界定的，为达到特定长期生物多样性养护目标而指定和管理，并可以酌情允许符合养护目标的可持续利用的海域”。
《BBNJ协定》与CCAMLR的关系具有双重性。一方面，在CCAMLR公约区域内设立保护区仍需遵循CCAMLR的决策程序，《BBNJ协定》不取代也不削弱CCAMLR的既有权限。另一方面，《BBNJ协定》为CCAMLR保护区谈判提供了制度参照和备选路径——如果CCAMLR持续陷入僵局，成员国可能寻求通过《BBNJ协定》框架推动某些公海保护区的设立。截至2025年，《BBNJ协定》已进入批准和实施阶段，全球公海保护区建设将加速推进。
CCAMLR公海保护区建设对BBNJ实施的启示
科学机制与政治决策的分离——有效但不够
CCAMLR的程序设计将科学建议（SC-CCAMLR）与政治决策（CCAMLR）分离，这一机制有效保障了科学独立性，使科学家能够专注于提出严谨客观的建议。然而，CCAMLR的经验也表明，即便科学委员会以协商一致方式认可提案的科学依据，仍无法保证CCAMLR层面的政治共识。《BBNJ协定》的科学审查机制与决策机制同样面临这一挑战——科学共识是必要条件，但远非充分条件。
协商一致规则的“有效性悖论”
CCAMLR的协商一致规则——指“没有明确的反对意见”——在海洋保护区议题上呈现出一种“有效性悖论”：该规则通过赋予每个成员否决权来强化制度合法性，但在高度争议性议题上，这同一规则却成为达成决策的结构性瓶颈。2012年以来仅一项大型保护区获得通过的事实表明，在“不相容性”问题面前，协商一致更可能产生“最低共同标准”而非“最高共同愿景”。《BBNJ协定》的决策机制设计中需要认真对待这一悖论，考虑为协商一致配备“日落条款”或投票机制的备选路径。
超大型保护区的成本收益不对称
CCAMLR的保护区提案多为超大型海洋保护区（100,000平方千米以上），位置偏远、范围广阔，规划和执行成本极高。生态效益（如生物碳汇、生物多样性保护）在全球范围内分布相对均衡，但经济效益（如渔业机会的丧失、旅游收入的变动）则具有明显的地域性。这种成本收益的不对称性，使捕捞国面临“承担成本、分享收益”的激励困境。《BBNJ协定》的实施同样面临这一问题——如何设计补偿机制或利益分享机制，使公海保护区的成本承担者也能获得足够的激励。
地缘政治因素对多边环境治理的渗透
CCAMLR的多数拟议保护区与南极领土主张在地理空间上存在对应关系，这使保护区谈判不可避免地带有地缘政治色彩。领土主张国在与其主张相关的区域拥有更长的活动历史和科研设施，自认有义务主动提出保护区提案，但这同时也引发了“利用保护区支持领土主张”的质疑。《BBNJ协定》框架下的公海保护区虽不涉及领土主张问题，但大国竞争、海洋权益和资源控制等地缘政治因素同样可能渗入保护区谈判。
BBNJ实施阶段需要关注的三个核心命题
从“框架建立”到“实质性落地”的制度通道
《BBNJ协定》当前处于从“框架建立”到“实质性落地”的过渡阶段。CCAMLR的经验表明，这一过渡阶段面临的挑战不亚于谈判阶段。需要建立从科学提案到政治决策的清晰程序通道，需要为协商一致配备替代决策机制，需要建立保护区的长期监测和评估制度。
公海保护区网络的系统规划与优先排序
CCAMLR通过生物区域化方法识别出优先划定为海洋保护区的重点区域，这一系统性方法值得《BBNJ协定》借鉴。公海保护区建设需要基于科学的系统规划而非碎片化的个案推动，需要在全球层面识别生物多样性关键区域、脆弱海洋生态系统和代表性栖息地，并在此基础上建立保护区网络的优先排序。
多边合作意愿的维护与培育
CCAMLR的经验表明，制度设计无论多么完善，最终仍取决于成员国的合作意愿。近年来新的国际政治大环境——大国竞争加剧、多边主义承压——正在影响CCAMLR集体决策所需的合作意愿。《BBNJ协定》的实施同样面临这一问题。维护和培育多边合作意愿，需要有能力国家发挥影响力，需要建立信任机制和利益平衡机制，需要将公海保护区建设置于更广泛的全球海洋治理议程中加以推进。
