西南证券两会解读报告指出，2025年财政政策是逆周期调节力度最大的看点。赤字率按4%左右安排，突破3%传统防线创历史最高，赤字规模5.66万亿元、比上年增加1.6万亿元。今年合计新增政府债务总规模11.86万亿元、比上年增加2.9万亿元。财政支出强度明显加大，且强调“要加快各项资金下达拨付，尽快形成实际支出”，靠前发力。超长期特别国债1.3万亿元（+3000亿），其中3000亿元支持消费品以旧换新；专项债新增限额4.4万亿元（+5000亿）；另发行5000亿元特别国债支持国有大型商业银行补充资本。财税体制改革方面，“零基预算改革”和“消费税改革”加快推进。
赤字率4%——突破3%防线，历史最高水平
2025年财政赤字率按4%左右安排，是2000年有记录以来的最高水平。赤字规模5.66万亿元，比2024年增加1.6万亿元。历史对比：2024年赤字率3%、赤字规模4.06万亿元；2023年赤字率3.8%（年中调增）、赤字规模4.88万亿元；2022年赤字率2.8%。2025年4%的赤字率突破3%的传统心理防线，体现了“迎难而上、奋发有为”的政策导向。中央和地方赤字分配方面，中央财政赤字占比预计维持在80%左右，地方财政赤字占比约20%。新增政府债务总规模11.86万亿元（赤字5.66万亿+专项债4.4万亿+特别国债1.3万亿+特别国债5000亿），财政扩张力度空前。
专项债4.4万亿——“负面清单”管理+资本金范围扩大
专项债新增限额4.4万亿元（+5000亿），重点用于投资建设、土地收储和收购存量商品房、消化地方政府拖欠企业账款。核心变化有三：一是“负面清单”管理——完全无收益项目、楼堂馆所、形象工程和政绩工程、房地产开发（除保障性住房/土地储备外）、主题公园/仿古城等纳入负面清单，未纳入项目均可申请专项债，领域明显放宽。二是资本金范围扩大——信息技术、新材料、生物制造、数字经济、低空经济等新兴产业基础设施，算力设备及辅助设备，高速公路/机场智能化改造，卫生健康/养老托育/省级产业园区等纳入，资本金比例从25%提至30%。三是审核权限下放——“自审自发”试点地区包括北京、上海、江苏、浙江等省市及雄安新区，发行效率明显提高，发行进度有望快于2024年。
表1：2024年目标完成与2025年财政目标对比| 指标 | 2024年设定 | 2024年完成 | 2025年设定 |
|---|
| 财政赤字率 | 3% | — | 4%左右 |
| 赤字规模 | 4.06万亿元 | — | 5.66万亿元 |
| 地方政府专项债 | 3.9万亿元 | 4.02万亿元 | 4.4万亿元 |
| 超长期特别国债 | 1万亿元 | 1万亿元 | 1.3万亿元 |
| 特别国债（补充大行资本） | — | — | 5000亿元 |
超长期特别国债1.3万亿——3000亿支持以旧换新
2025年超长期特别国债1.3万亿元，较2024年的1万亿元增加3000亿元。其中安排3000亿元支持消费品以旧换新，较2024年的1500亿元翻倍。2024年超长期特别国债期限为20年、30年、50年，首次发行招标5月17日，11月中旬发行完毕。截至2025年2月中旬，已有10个省级政府披露相关信息，地方申报重点仍是“两重”“两新”，还包括服务业等领域。商务部等9单位2月11日印发《关于增开银发旅游列车促进服务消费发展的行动计划》，银发旅游列车纳入“两新”支持领域。“两新”支持范围从工业、用能设备、能源电力等扩展至电子信息、安全生产、设施农业、数码产品、家电产品等。
财税体制改革——零基预算+消费税改革提速
零基预算改革：报告提出“开展中央部门零基预算改革试点，支持地方深化零基预算改革”。零基预算以零为基底从实际出发决定每项支出，有利于压减非刚性非重点支出、低效无效支出，提升预算透明度和财政效率。地方政府工作报告中，广西、福建、黑龙江、河北、北京、海南、湖南、甘肃、吉林、浙江、广东、江西、江苏、贵州、宁夏、新疆、安徽、山东、四川、青海、西藏等均提到抓好零基预算改革。消费税改革：报告提出“加快推进部分品目消费税征收环节后移并下划地方，增加地方自主财力”。后续征税品种有进有出（私人飞机、高档服务、高糖食品、污染品等或纳入），税率分档累进，部分消费品或后移至零售环节。地方税源拓展有利于缓解地方财政压力，增强地方自主财力。
