中泰证券2024年8月发布的《举旗定向——电力信息化系列报告之一》系统梳理了中国电力体制改革的历史脉络。自20世纪80年代起，我国电力体制改革先后经历了集资办电、政企分开、厂网分开及深化改革的阶段，2015年中发9号文开启了新一轮电改。市场化交易电量占比已从零星探索提升至61.4%，电力市场化改革成效显著。本文基于报告核心数据，深度解析电力体制改革历程与新一轮电改方向。
五阶段电改历程：从高度集中计划管控到市场化交易体系形成
我国电改历程可划分为五个阶段。第一阶段（1949-1978）高度集中计划管控，国家电力管理部门集行业管理与企业经营多种职能合一。第二阶段（1979-1997）"政企合一、集资办电"，1985年国务院批转《关于鼓励集资办电和实行多种电价的暂行规定》，实行"谁投资、谁用电、谁得利"政策。第三阶段（1998-2001）"政企分开、公司化改组"，1997年国家电力公司成立，标志电力工业管理体制由计划经济向市场经济转折。第四阶段（2002-2014）电改"5号文"启动，国家电力公司拆分为2个电网公司、5个发电集团和4家辅业集团，厂网分离顺利完成。第五阶段（2015年至今）电改"9号文"出台，确立"管住中间、放开两头"体制架构。
表1：中国电力体制改革五阶段核心特征| 阶段 | 时间 | 核心特征 | 标志性文件/事件 |
|---|
| 第一阶段 | 1949-1978 | 高度集中计划管控 | 燃料工业部、水利电力部 |
| 第二阶段 | 1979-1997 | 政企合一、集资办电 | 国发〔1985〕72号文 |
| 第三阶段 | 1998-2001 | 政企分开、公司化改组 | 国家电力公司成立 |
| 第四阶段 | 2002-2014 | 厂网分开 | 电改"5号文" |
| 第五阶段 | 2015年至今 | 管住中间、放开两头 | 电改"9号文" |
2002年"5号文"——16字方针拉开电力市场化序幕
2002年2月国务院下发《电力体制改革方案》（"5号文"），提出"厂网分开、主辅分离、输配分开、竞价上网"16字方针。厂网分离顺利完成——国家电力公司拆分为国家电网、南方电网2个电网公司，华能、大唐、华电、国电、中电投5个发电集团，以及4家辅业集团。主辅分离于2011年完成，中国电建和中国能建两大电力辅业集团成立。但输配分开进度较慢，竞价上网也因输配电价改革滞后而进展缓慢，标杆电价及煤电联动机制成为过渡选择。2004年国家首次公布了各地燃煤机组统一的上网电价水平。
2015年"9号文"——管住中间放开两头，电力市场加速成型
2015年3月中发9号文发布，确立"管住中间、放开两头"总体思路：有序放开输配以外竞争性环节电价，有序向社会资本开放配售电业务，有序放开公益性调节性以外发用电计划。2015年底6个配套文件迅速落地，涵盖输配电价改革、电力市场建设、交易机构组建等。输配电价改革率先在深圳电网和蒙西电网"破冰"，2017年首轮试点全面完成。发用电计划从有序放开到全面放开，2019年明确除居民、农业等用户外其他经营性用户发用电计划原则上全部放开，燃煤发电全电量、工商业用户全部进入电力市场。
2021年1439号文——煤电全电量入市，工商业用户全部进入市场
2021年发改委印发《关于进一步深化燃煤发电上网电价市场化改革的通知》（1439号文），明确燃煤发电电量原则上全部进入电力市场，以"基准价+上下浮动"形成上网电价（浮动范围扩大至±20%），并取消工商业目录电价，全部工商业用户进入市场。1439号文是电改里程碑——占我国发电量较大比重的煤电进入市场大幅提升市场化交易电量比重，取消目录电价大幅增加市场化用户数量。2023年全国市场化交易电量达5.7万亿千瓦时（占全社会用电量61.4%），市场化发展进入加速扩张阶段。
