2015年发行959亿元，2024年达40,188亿元——地方政府专项债在十年间完成了从补充性工具到主导性融资方式的历史性跨越，占新增地方债比重从16.2%升至85.2%。但这一庞大市场与全球绿色资本的对接仍处于起步阶段。北大国发院报告指出，专项债“债项对应项目”的制度设计天然契合国际贴标绿色债券标准，是推动地方债绿色化与国际化的最佳切入点。广东、浙江、北京已被识别为最具境外发行潜力的“第一梯队”。
专项债的制度优势——为何是绿色化的最佳载体
在识别贴标绿债潜在发行需求时，专项债凭借三项内在制度设计优势脱颖而出。其一，项目边界清晰——专项债通常对应明确的基础设施或公共服务项目，形成“债-项”高度绑定的项目化运作模式，绿色属性可直接锚定于底层资产的环境效益，从源头降低“漂绿”风险。其二，资金用途明确且可追溯——专项债实行专户管理和专款专用，形成从发行、拨付到使用的闭环管理机制，有效回应国际绿色债券市场对资金用途透明度的高度关注。其三，偿债机制与项目绩效挂钩——由于偿债来源依赖项目自身产生的经营性或准经营性收入，发行主体必须持续关注项目建设进度、运营绩效及现金流状况，为第三方机构开展环境效益与财务绩效的联合核查提供了清晰基础。
这一制度设计与国际贴标绿债的核心要求高度一致。专项债在项目界定、资金管理和绩效评估等方面，与绿色项目融资的基本原则形成天然对接。通过在既有项目中系统识别“实质绿色”资产，或在新增专项债发行中前置嵌入高标准绿色要求，能够在现有制度框架内高效放大对绿色低碳领域的资金支持。
市场潜力——“投向绿”的千亿级资产池待激活
目前中国境内债券市场中“贴标”绿色地方债发行数量极少，仅江西和广东等个别省份发行了少量贴标绿色地方债券。但对中国地方债资金实际用途的分析显示，大量地方政府债券实质上投向的是绿色产业。2024年，长三角三省一市“投向绿”债券发行规模中，地方政府债券占比平均达32.2%，这部分债券已具备绿色属性，具备转化为贴标绿色地方政府债的潜力。
然而，地方政府可能因额外的披露和验证成本而不愿进行绿色贴标。境内债券市场的投资者结构较为单一，国际绿色投资者的参与度极低——境外机构在国债和地方债的持仓占比分别仅为6.42%和0.02%，在绿色债券市场中的持仓比例也不足1%。2025年财政部依据《绿色主权债券框架》在伦敦成功发行首笔60亿元人民币绿色主权债券，获得近七倍超额认购，证明了国际市场对中国绿色公共债券的强劲需求，也为专项债的境外发行奠定了市场信心。
离岸试点经验——品种多元、期限拉长、成本下行
自2021年深圳在香港发行全国首只离岸人民币地方债以来，深圳、广东、海南三地已在港澳试点发行离岸人民币绿色地方债近五年。深圳布局最为全面，覆盖绿色、蓝色、社会责任及可持续发展等多类型贴标绿债，累计发行14只、规模259亿元。广东高度聚焦绿色专项债（5只/80亿），并逐步扩展蓝色专项债。海南依托生态与海洋资源优势，可持续发展债券和蓝色债券合计占比超83.3%。
在期限结构方面，三地贴标绿债发行呈现出明显的长期化趋势。平均期限从2021年的3.3年提高至2025年的5.1年，5年期及以上中长期债券占比自2024年起大幅提升，更好匹配绿色基础设施、海洋生态治理等项目的长期资金需求。在发行利率方面，受中国货币政策周期等因素影响，平均票面利率从2021年的2.7%下降至2025年的1.8%，融资成本持续降低。
但“绿色溢价”尚未形成稳定的成本优势。试点地区点心绿债的加权平均票面利率多数情况下高于其境内地方债。由于离岸点心债市场深度有限，投资者要求显著的流动性溢价。更大规模的公共绿色债券发行将建立定价基准，使专项债能够更好地捕捉国际市场绿色溢价。
发行主体筛选与政策建议——广东、浙江、北京的先行路径
基于政策空间与融资需求双重维度的筛选框架，报告识别出最具境外发行潜力的“第一梯队”。2024年底启动的专项债“自审自发”试点省份平均人均GDP达13.3万元（全国平均9.5万元），财政自给率61.2%（全国平均43.8%），负债率29.3%（非试点52.3%）。在试点省份内部，上海、北京、广东、江苏和浙江的综合优势尤为突出。结合2025年重大项目投资计划——广东总投资额9.2万亿元、浙江7.5万亿元、北京项目平均投资额高达47亿元——综合权衡后，广东（含深圳）、浙江和北京在政策授权、信用基础和真实需求三方面均表现突出。
报告建议中央政府出台专门针对绿色地方债发行的专项政策框架，明确跨境发行审批流程、外债额度使用规则及与ICMA《绿色债券原则》等国际标准对接的官方指引；借鉴《英国政府绿色融资框架》经验加强信息披露能力建设；在年度重大项目投资计划中增设“绿色项目”分类；依托中英经济财金对话等高层机制，支持广东、浙江、北京在伦敦市场探索发行首批高标准绿色地方政府债券，形成示范效应。
