平安证券2025年3月发布的养老产业现状研究专题报告指出，我国机构养老照护服务稳步推进，多元供给体系不断完善。截至2023年末，全国共有注册登记的养老机构4.1万个、床位517.2万张，但在养老机构及设施总数量中占比仅10.1%，床位利用率从早期高位下降至42%。不同类型养老机构在服务体系中各有定位——社会福利院和农村特困人员救助供养机构属于兜底保障型，其他各类养老机构包括普惠支持型和完全市场型两类，面向不同收入老年人提供差异化服务。机构养老正从“数量扩张”走向“质量提升”的新阶段。
机构养老政策演变：从公办公营到多元方式兴办
我国机构养老政策经历了从“十五”以前以社会福利机构为补充，到“十四五”强调机构养老“专业支撑作用”的演变。“十五”以前，政策明确“以居家为基础、以社区为依托、以社会福利机构为补充”的发展方向，养老机构主要包括光荣院、社会福利院、老年公寓、敬老院等公建公营的社会福利机构，服务对象以政府兜底集中供养的老年人为主。“十五”期间开始吸引社会力量投资兴办养老服务设施，服务对象开始面向全社会老年人。“十一五”期间支持以公建民营、民办公助、政府补贴、购买服务等多种方式兴办养老服务业。“十二五”期间机构养老定位为“支撑”，提出养老机构建设数量和规模量化要求。“十三五”期间调整为“补充”，加快推进医养结合发展。“十四五”期间明确机构养老“专业支撑作用”，推动养老机构分级分类精准供给，分为兜底保障型、普惠支持型、完全市场型三类，面向不同收入老年人提供多层次服务。政策演变轨迹反映机构养老从“政府包办”向“社会多元参与”的转型。
机构数量与床位持续增长，床位利用率下降反映结构变化
截至2023年末，全国注册登记的养老机构4.1万个，床位517.2万张，但在养老机构及设施总数量中占比仅10.1%，反映社区养老服务机构和设施数量增长更快，养老服务重心向社区倾斜的趋势明显。床位利用率从早期高位下降至42%，主要由于床位数量增长快于收养照料人数增长，社区养老服务的发展分流了部分机构养老需求。从2022年床位数量分布来看，0-99张、100-299张、300-499张、500张以上床位机构占比分别54.9%、36.6%、5.6%、2.9%，300张以下中小型机构占比高达91.5%，机构养老市场以中小型机构为主体，大型连锁化机构仍有较大发展空间。
三类养老机构功能定位差异显著，各司其职
社会福利院属于兜底保障型养老机构，数量有限但大中型机构占比和床位利用率最高（46.1%），收留人员中的失能群体占比最高（完全失能36.5%），主要面向城市中无亲属子女赡养、无生活来源、无劳动能力的孤老、孤儿和残疾人。农村特困人员救助供养机构同样属于兜底保障型，数量最多（占41.7%）但中小型机构占比最高（300张以下95.8%），收留人员以特困人员为主（79.4%），自理能力较好（能力完好56.9%）。其他各类养老机构包括普惠支持型和完全市场型，数量占比54.7%、床位占比57.7%、收养人数占比56.7%，但床位利用率仅41.4%，收留人员基本是自费人员（85.6%），自理能力较为均衡。
表：2022年不同类型注册登记的养老机构核心指标对比| 类型 | 机构数占比 | 床位数占比 | 床位利用率 | 主要功能定位 |
|---|
| 社会福利院 | 3.7% | 7.1% | 46.1% | 兜底保障（失能群体） |
| 农村特困人员救助供养机构 | 41.7% | 35.2% | 42.4% | 兜底保障（特困人员） |
| 其他各类养老机构 | 54.7% | 57.7% | 41.4% | 普惠支持/完全市场 |
