谁将率先叩开境外绿色债券发行的大门？北大国发院宏观与绿色金融实验室发布的最新报告给出了答案——广东（含深圳）、浙江和北京构成最具境外发行潜力的“第一梯队”。这份聚焦中国地方政府债券绿色化的研究，构建了政策空间与融资需求双重维度的筛选框架，系统评估了31个省市的财政实力、债务风险与绿色投资需求，为地方债“出海”提供了精准的路线图。
谁有资格发行？——政策空间维度的严格筛选
境外发行绿色地方债不仅是一项融资安排，更是对地方政府财政可持续性、信用资质以及制度执行能力的综合检验。基于这一逻辑，报告将分析重点聚焦于财政与经济实力较强、且被纳入专项债券“自审自发”试点的省市。
2024年底国务院启动的专项债券项目“自审自发”试点，选择11个管理基础好、债务风险低的省份，由省级政府自行审定专项债券项目方案并自主组织发行。试点省份在经济实力、财政健康度和债务安全性三个维度上均显著优于非试点省份：平均人均GDP达13.3万元（非试点7.7万元），平均综合财力1.4万亿元（非试点0.7万亿元），财政自给率61.2%（非试点35.5%），平均负债率29.3%（非试点52.3%）。试点省份整体呈现“财政基础稳健、债务风险可控”的特征，这正是中央政府向其下放更大专项债管理权限的现实基础，也高度契合国际资本市场对于发行人信用资质和治理能力的核心关切。
在试点省份内部，上海、北京、广东、江苏和浙江的综合优势尤为突出，代表了中国地方政府中信用资质最优、市场认可度最高的核心主体。
谁有真实需求？——融资需求维度的量化评估
大规模且可持续的真实融资需求，是地方政府探索境外发债的根本动力。报告结合2025年十个专项债“自审自发”试点省份及海南省的重大项目数量与投资计划数据，对各地区潜在融资需求进行比较分析。
数据显示，广东省和浙江省在总投资额上遥遥领先，分别达到9.2万亿和7.5万亿元人民币，且项目平均投资额也位居前列，表明其不仅投资需求总量巨大，项目单体规模也较大，更易于形成具备市场吸引力的债券发行标的。湖南省和北京市在项目平均投资额上优势显著——湖南项目平均投资额61亿元，北京为47亿元，表明其项目集中于大型、资本密集型领域，对大规模资金的需求集中且迫切。
综合结论——广东、浙江、北京构成“第一梯队”
基于“政策空间”和“融资需求”两大维度的综合比较，部分省份虽然在项目数量或阶段性投资需求方面表现突出，但受制于财政稳健性或债务风险缓冲能力，其作为境外绿色债券发行主体的整体安全性和可持续性仍存在一定约束；个别财政实力和信用资质突出的省市，近期规划的重大项目投资规模相对有限，尚不足以支撑具有国际市场影响力的贴标绿色债券持续发行。
综合权衡后，广东（含深圳）、浙江和北京在政策授权、信用基础和真实需求三方面均表现突出。三地不仅享有试点政策灵活性和市场信任度，还具备坚实经济与财政基本盘，能够有效管理债务与市场风险，同时面临规模可观、结构清晰的绿色低碳投资需求。将这三地作为境外贴标绿债试点既风险可控，又成功概率最高。其实践不仅可为自身绿色项目筹集长期低成本资金，也将为中国地方债绿色化与国际化探索可复制、可推广路径，推动低碳转型与全球绿色资本市场有效衔接。
境外发行面临的四大挑战
尽管领先地区已初步具备发行条件，但整体而言绿色地方债境外发行仍面临四大根本性制约。政策框架缺口方面，目前中国尚缺乏一套明确、系统且针对地方政府在境外发行绿色债券的专项政策框架，跨境发行的审批流程、资金汇兑管理、外债额度使用以及与国际规则衔接的具体细则仍未明晰。经济激励不足方面，第三方绿色认证成本较高而绿色溢价普遍偏低，成本-收益不匹配削弱了地方政府发行动力。专业经验欠缺方面，大多数地方政府在国际资本市场规则、跨境交易结构设计、全球投资者沟通等领域的经验尚处于起步阶段。绿色项目准备不足方面，许多省市虽公布大规模投资计划，但未明确“绿色”项目投资计划，符合国际标准、具有稳定现金流的“可融资”项目仍然短缺。
报告建议建立专项政策框架、强化信息披露与能力建设、培育高质量绿色项目池，并深化中英合作推动广东、浙江、北京在伦敦市场发行首批高标准绿色地方政府债券。
