集体经营性建设用地入市承载着打破地方政府土地垄断、增加农民财产性收入的政策目标。华创证券报告深入分析入市现状发现，2023年3月至2024年4月全国入市719宗、成交185亿元，但92%为工业商业用地，住宅用途几乎为零。在商品房库存高企的新环境下，集体经营性建设用地入市面临需求不足和收益分配的双重制约。
入市规模：719宗、185亿元，工业用地占53.5%
最新一轮集体经营性建设用地入市试点于2023年3月启动。据自然资源部数据，截至2024年4月，全国各试点地区合计完成农村集体经营性建设用地入市719宗，宗地面积达1.3万亩，成交金额185亿元，缴纳增值收益调节金23亿元。用途分布上，工业385宗占比53.55%，商业276宗占比38.39%，保障性租赁住房用地5宗，其他用地53宗，合计仅占8.06%。入市土地用途高度集中于工业、商业，这与政策规定“农村集体经营性建设用地入市不得用于商品房开发和住宅建设”直接相关。这意味着集体土地入市难以对住宅用地市场形成有效供给，平抑住宅地价的政策目标难以实现。
入市流程：三分之二同意、多环节审批
集体经营性建设用地入市需经过复杂程序。首先需经“本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意”，集体经济组织将通过表决的入市方案、表决书面证明材料等报送区规划和自然资源主管部门。整个入市过程涉及土地确权、入市方案编制、村民表决、政府审核、土地开发、项目建设及管理运营等多道环节。入市主体是集体经济组织，但农村集体经济组织类型多样（村民委员会、村民小组、各种类型的合作社等），究竟由哪个主体占据主导并不明晰。《土地管理法》等相关法律没有明确规定地方政府、农村集体、农民个人等相关主体关于入市收益的分配比例，而是由各地自行探索，容易引发矛盾冲突。流程复杂和主体不明共同制约了集体经营性建设用地入市的规模化推进。
收益分配：调节金20%-50%，地方积极性不高
在征地模式下，地方政府主导土地征收和出让，获取约70%的土地出让金。集体经营性建设用地入市则要求地方政府按土地增值收益的20%-50%征收收益调节金，全额上缴试点县地方国库，纳入地方一般公共预算管理。土地入市收益主要归于村集体成员，地方政府获得的收益远低于征地模式。同时，集体经营性建设用地入市会对国有建设用地形成竞争，影响地方政府的土地财政收入。两方面因素共同导致地方政府推进集体经营性建设用地入市的积极性不高。据华创证券报告，目前全国尚未建立统一的收益分配体系，收益缴纳比例、分配比例、分配方式及分配主体均由地方政府自己制定。银监会规定集体经营性建设用地无需入市，只要依法获取有关权证即可进行抵押贷款，这在一定程度上拓宽了集体土地的融资渠道，但并未解决入市收益分配的核心矛盾。
新环境下的入市困境：库存高企，需求不足
与过去农地改革试点面临的市场环境不同，当下房地产市场处于供给过剩后的下行期。2024年4月百城新建商品住宅库存去化周期达26.5个月，三四线城市更是高达34.0个月。产业地产同样面临过剩，2023年典型二线城市甲级写字楼空置率超25%，北京上海产业园空置率超15%。入市土地以工业、商业为主，但工业地产和商办市场本身已面临巨大的去化压力，新增供给缺乏需求支撑。集体经营性建设用地多位于城郊或城中村，若入市用于工业或商业开发，将直接与存量产业地产竞争。虽然可以考虑将集体经营性建设用地转作保障性租赁住房，但其去库存效果显然不如直接收购商品房作保障房。在供给过剩背景下，集体经营性建设用地入市的合理性和必要性面临重新审视。未来或需在城中村改造等模式中探索村集体参与土地增值收益分配的新路径，让村民在拆迁过程中享受部分土地出让金分成，共同承担土地性质转变中的风险与收益，这可能是农地改革在新时代的突破方向。
