“十四五”以新增运营里程超5000公里收官，而“十五五”的城轨交通，不再是“建了多少公里”的竞赛。中国城市轨道交通协会发布的《“十五五”城市轨道交通发展思路研究》，以“建设智慧绿色化、融合创新型、引领世界城轨交通发展潮流的新时代城轨”为纲，构建了“两个目标+四个方向+两个保障”的研究框架。当运营收支比仅57.58%、客流强度持续承压、行业从“高速建设期”转向“以运营为主期”，财务可持续与客流提升成为破题关键。
新时代城轨——智绿融创的战略框架
党的二十届四中全会提出“坚持智能化、绿色化、融合化方向”。中国城市轨道交通协会先后发布《智慧城轨发展纲要》《绿色城轨发展行动方案》《融合城轨发展指南》《国创城轨发展规划》四大纲领性文件，统筹谋划“智绿融创”的新时代城轨体系。
“智绿融创”新时代城轨的内涵：安全、便捷、高效、绿色、经济的智慧化城轨；低碳排、高效能、大运量的绿色化城轨；客流、财务、技术、装备、生态可持续发展的融合型城轨；技术主权、产业主控、市场主导的创新型城轨。经“十五五”“十六五”接续奋战，2035年进入世界城轨强国前列。
协会将制定《建设新时代城轨总体计划》，包括编制《新时代城轨知识体系》《新时代城轨设计导则》《新时代城轨评价准则》等顶层设计文件。
财务可持续发展——从“兜底补缺”到“规范付费”
2025年3月，协会发布《关于促进城市轨道交通企业财务可持续发展的指导意见》及《城市轨道交通财务可持续发展研究》报告。紧扣“公益性与经营性平衡”主线，精准定位企业财务失衡症结，首次提出“政府补贴是购买公益服务的成本补偿”，推动财政补贴从“兜底补缺”转向“规范付费”。
2025年城轨交通平均运营收支比为57.58%，总收入同比增长10.40%，票款收入同比增长2.33%。总成本中人工成本占比39.16%，电费占比7.48%。11月发布《城市轨道交通经营可持续发展研究》报告，明确“服务、重建、深耕、互联”的发展方向。
客流提升——从“建得好”到“运得好”
行业正处于从“高速建设期”经历“建设与运营并重期”转向“以运营为主期”的关键转型阶段。客流是线路效益、运营效率、财务可持续性的根本体现。
客流问题需统筹谋划、综合施治。合理界定城轨交通服务范围——城市核心圈层以地铁、轻轨提供面状服务，外围圈层以市域轨道交通提供廊道式服务。以城市更新为抓手，推动轨道交通与城市用地、功能融合，将有限增量土地资源向轨道车站周边精准配置。重构城市公共交通体系，推动公共汽电车与城轨深度融合，构建“公共汽电车围着轨道转”的协同模式。推进既有线网提质增效，推进功能性升级改造，提升服务品质与资产利用效率。
“十五五”发展思路核心框架
《发展思路研究》构建了“两个目标+四个方向+两个保障”的核心研究框架。两个目标——建设新时代城轨、引领世界城轨发展潮流；四个方向——智慧化、绿色化、融合化、创新化；两个保障——政策保障与人才保障。协会将持续推动落地实施：深化学习宣贯、强化实践推广、坚持协同共治。
