承诺的达峰年份平均为2025年，实际达峰时间可能推迟到2030年以后——这就是中国低碳城市试点的“目标-行动差距”。全部试点城市加总，达峰将推迟9年，峰值多出4亿吨碳排放。更令人担忧的是，试点城市的减排表现已优于全国平均，非试点城市的差距恐怕更大。
碳达峰目标的基本设定与实现情况
81个低碳试点城市均提出了碳排放达峰目标，其中北京等14个城市提出“十三五”末（2020年）前达峰，天津等29个城市提出“十四五”末（2025年）前达峰，石家庄等25个城市承诺2025年后达峰。试点城市承诺的达峰年份平均为2025年。
达峰目标完成率：直接排放10城达标，总排放仅4城达标
从碳达峰年份看，2010—2023年期间，北京、杭州、广州、宁波、金华、南平、青岛、济源、苏州、镇江等10个城市的直接碳排放量呈现明显下降趋势，如期实现碳达峰目标。但如果考虑电力净输入的间接排放，则仅有北京、宁波、南平、烟台、济源、苏州、镇江、杭州、温州、金华、黄山、青岛、广州、吴忠中按规划目标2020年前达峰的城市里，实际达峰的仅4个——94%以上的试点城市尚未真正达峰。
峰值控制目标的达成情况
提出峰值排放量目标的12个城市中，晋城（目标5186万吨，实际最大值5416万吨）、淮北（目标1774万吨，实际2749万吨）、池州（目标2659万吨，实际1589万吨，低于目标）、宣城（目标1512万吨，实际1942万吨）、银川（目标8500万吨，实际14078万吨）等5个城市的实际排放量最大值已超过规划峰值排放量目标。
目标-行动差距的量化分析
碳排放强度的差距
2010—2030年，试点城市碳排放强度的实际年均下降率为4.32%，低于规划目标（6.77%）2.45个百分点。目标2020年达峰城市组2030年碳强度差距达40.59%，目标2025年达峰城市组差距达40.25%，目标2025年后达峰城市组差距为35.93%。差距随时间推移呈扩大趋势。
碳排放达峰时间与峰值的差距
全部试点城市加总，基准情景下碳排放峰值年份为2023年（已过），而规划目标情景下达峰年份应为2018-2020年左右，实际达峰时间比规划目标推迟约9年。峰值碳排放量方面，基准情景为417,202.2万吨，规划目标情景为350,356.3万吨，实际峰值比规划目标高出约4亿吨（15.97%）。
如果这一目标-行动差距推及其他非试点城市，可能导致全国峰值年份碳排放量比预期目标高出至少10%-16%。
差距成因的深层分析
内生因素——吉登斯悖论与增长-减排冲突
吉登斯悖论指出，应对气候变化虽然重要，但离我们较为遥远，直接影响不显著，地方低碳转型缺乏内在动力和紧迫感。由于低碳转型需要在初期持续投入成本，而转型收益在后续漫长过程中逐步回收且存在不确定性，地方政府往往认为低碳转型可能影响经济增长。看得见的短期经济损失和不确定的长期收益形成的冲突阻碍了强有力的减排措施。
外部因素——激励不足与约束缺失
作为鼓励地方自主探索的政策，试点政策旨在激发地方内在减排动力，但研究表明试点城市的初衷已从主动政策创新演变为被动政策执行。三批次试点城市提出的创新措施累计超过200项，实际完成或落实比例仅为48%-54%。上级政府在制度和政策层面的激励和约束不足，是目标-行动差距的重要外部成因。
亡羊补牢能否缩小差距？
模拟结果：达峰差距缩至5年，峰值差距减35%
在亡羊补牢情景下，20达峰城市组可于2024年达峰，25达峰城市组于2027年达峰，25后达峰城市组于2028年达峰。总体来看，达峰时间的差距可缩小至5年，峰值的差距可缩减35%。2035年累计可减少9.66亿吨排放，相当于基准情景下试点城市总排放的21.2%。
代价与挑战
但减排代价巨大。以25达峰城市组为例，全社会用电量需从基准情景的435.60亿千瓦时降至282.75亿千瓦时（下降35%），规上工业发电量需从3448.18亿千瓦时降至1375.26亿千瓦时（下降60%）。许多城市的经济社会发展对能耗依赖较大，“十五五”和“十六五”期间能否保持经济快速增长将面临严峻挑战。当前的“亡羊补牢”仍需解决增长与减排之间的根本矛盾。
