土储专项债经历了“启动-叫停-重启”的完整政策周期。太平洋证券报告指出，2017-2019年土储专项债累计发行超1万亿元后于2019年9月被叫停。时隔五年，2024年11月自然资源部正式重启土储专项债，为地方政府收储提供资金支持，助力消化存量土地。自然资源部通知明确收购范围、定价原则和实施流程，广州已有三幅地块收储落地，总补偿超135亿元。土储专项债的重启有望从土地端推动房地产市场止跌回稳。
土储专项债政策演变：启动、叫停与重启
土储专项债经历了三个阶段：2016年2月《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》明确土储资金纳入政府性基金预算；2017年5月财政部正式推出《地方政府土地储备专项债券管理办法》，启动土储专项债发行；2017年7月北京发行全国首批土储专项债；2017-2019年累计发行规模超过1万亿元。
2019年9月国务院常务会议提出“专项债资金不得用于土地储备和房地产相关领域”，之后各地停止土储专项债申报和发行。2020年7月《关于加快地方政府专项债发行使用有关工作的通知》重申不安排土地储备项目。土储专项债被叫停的核心考量是防止资金空转和新增隐性债务。
2024年政策方向出现根本性转变。4月政治局会议首提消化存量房产；5月国务院吹风会支持收回收购闲置土地；10月财政部宣布允许专项债用于土地储备；11月11日自然资源部公布《关于运用地方政府专项债券资金收回收购存量闲置土地的通知》，土储专项债正式重启。
重启土储专项债的核心逻辑：去库存与稳市场
土储专项债重启的核心背景是土地市场供需失衡和地方政府财政压力。截至2024年11月，地方本级土地出让收入累计同比下降22.4%，土地出让金占政府性基金预算收入比例超过80%，地方财政严重依赖土地收入，土地市场下行直接冲击地方财政能力。
从供给端看，城投拿地开工率仅20%，大量土地闲置。从需求端看，房企到位资金持续恶化，无力开发已获取土地。土地市场的“冻结”不仅造成资源浪费，也制约了新房市场的供应和价格稳定。
土储专项债的作用机理：通过专项债筹集资金→地方政府收储存量闲置土地→减少市场存量土地规模→改善土地供求关系→稳定地价和房价预期→增强地方政府和企业资金流动性→促进房地产市场止跌回稳。相较于2017-2019年的土储专项债主要用于新增土地储备，本轮重启聚焦于“存量土地”的盘活，政策目标更加精准。
收储通知核心要点：范围、定价与限制
自然资源部通知明确了收储的核心要素。收购目的：减少市场存量土地规模、改善土地供求关系、增强地方政府和企业资金流动性。实施主体：纳入名录管理的土地储备机构。
收购标的：优先收回收购企业无力或无意愿继续开发、已供应未动工的住宅用地和商服用地；进入司法或破产拍卖的土地、因低效用地再开发或基础设施建设需要收回的土地也可纳入范围。
收购定价：土地估价机构开展市场评估，相较企业土地成本就低确定基础价格；市、县处置存量闲置土地协调推进机制根据市场形势、合同履约情况集体决策确定基础价格下调幅度；经与土地使用权人协商一致并公示无异议后报批确认。定价机制体现“就低不就高”原则，对政府有利但对开发商构成折价压力。
使用限制：收回的土地原则上当年不再供房地产开发；确有需求的供应面积不得超过收回总面积的50%；收回土地用于民生领域和实体经济项目不受限制。
广州收储案例：三幅地块超135亿落地
广州市已率先落地收储案例，越秀地产旗下三幅未开发土地被收储：广龙地块（12.39万㎡住宅用地，2021年18.62亿元竞得）、暨南大学北侧地块（9.11万㎡商住用地）、大干围地块（1.55万㎡商服用地），三幅地块均为2021年市场高峰期获取。
三幅地块总补偿金额超135亿元。广龙地块补偿70亿元，参照原购买价+投资金额+应计利息，以应付票据形式支付；暨南大学北侧地块补偿50.03亿元（账面50.05亿、估值50.01亿），以应付票据支付，预期税前亏损174万元；大干围地块补偿15.29亿元（账面15.30亿、估值15.19亿），以现金延期支付，预期税前亏损106万元。
三种不同的收储定价和支付方式反映了地方政府收储的灵活性。应付款票据方式可减轻财政当期支出压力，同时引导企业将资金用于参与当地土地市场。收储定价普遍低于账面价值，房企需承担一定亏损，收储价格是政策效果的关键变量。
土储专项债政策演变历程| 阶段 | 时间 | 政策内容 | 政策方向 |
|---|
| 启动 | 2017年5月 | 财政部推出土储专项债 | 支持新增土储 |
| 发行高峰 | 2017-2019年 | 累计发行超1万亿元 | 土储融资 |
| 叫停 | 2019年9月 | 专项债不得用于土储 | 严控 |
| 重启 | 2024年11月 | 自然资源部通知 | 去库存 |
