2024年版负面清单将制造业领域外资准入限制措施正式取消，被日资企业视为重大利好。但中国日本商会白皮书指出一个更深层的问题：部分行业虽未列入负面清单，却因其他相关法律法规的规定，在外资准入实际执行中仍面临实质性限制。从《外商投资法》配套细则到《外商投资安全审查办法》，从《不可靠实体清单规定》到《反外国制裁法》——制度性障碍正在取代清单限制，成为外资准入的新壁垒。
负面清单的进步与局限
制造业限制清零的积极意义
自2024年11月1日起施行的《外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2024年版）》较2020年版有所放宽，限制和禁止条款由31项缩减至29项。其中，制造业领域的准入限制已从负面清单中取消，值得高度肯定。白皮书希望在进一步调整和削减限制及禁止条款时，明确具体可准入的行业类别和经营模式，并同步发布相关解释、解读及操作指南等，同时完善执行条件并加强指导，确保这些规定在各级行政部门得到有效落实。
负面清单之外的实际限制
实践中出现以下情形：虽然负面清单中并未做出限制，但因其他相关法律法规的规定，外资可进入领域在实际操作中受到变相限制。例如，《外商投资准入特别管理措施》中关于“互联网文化经营（音乐除外）”的表述，表面上似乎为外资涉足互联网音乐产品经营提供了可能性，但受《网络出版服务管理规定》等法规的限制，外资在该领域的实际准入仍面临较大障碍。白皮书呼吁完善体制，在国家发展和改革委员会及商务部等部门设立沟通窗口，把握问题所在，并通过与相关部门的合作，视情况修订相关法律法规。
制度性障碍——配套细则与安全审查
《外商投资法》配套细则的完善需求
《外商投资法》及《外商投资法实施条例》自2020年1月起施行。该法要求现有外商投资企业须于2025年1月1日前完成组织形式、组织机构等方面的调整，企业在实际操作中面临重大制度性变革。然而，相关操作层面的细则等配套法规未能得到及时、充分的完善，导致部分企业出现困惑。白皮书希望在完善相关配套细则时，能够遵循《外商投资法》的精神，适时听取外国商会及外资企业的意见并予以合理反映。
《外商投资安全审查办法》的适用范围
自2021年1月《外商投资安全审查办法》施行以来，该办法将外商投资的审查范围扩展至绿地投资，进一步拓宽了安全审查的适用领域。但该办法并未对审查范围作出明确界定，赋予审查机构较大的解释空间。特别对于自主申报范围内的“重要基础设施”“关键技术”“重要信息技术和互联网产品与服务”等概念，希望相关部门进一步明确其具体范围。
执法透明度——不可靠实体清单与反外国制裁法
标准模糊导致的可预见性下降
自2020年9月起施行的《不可靠实体清单规定》列出的处罚标准，如“危害中国国家主权、安全、发展利益”“违反正常的市场交易原则”以及“采取歧视性措施”等，涵义较为宽泛，缺乏具体定义。自2021年6月起施行的《反外国制裁法》，尽管相关实施细则已于2025年3月公布，但在制裁对象的认定标准等方面仍存在一定模糊性。白皮书希望商务部等相关部门在执行这些制度时，通过下位法规等对违规行为作出更加明确的界定。
阻断法与外资安全审查的叠加效应
2021年1月《阻断外国法律与措施不当域外适用办法》的适用标准仍存在较大不确定性。根据该办法，若中国政府认定某一情况属于“不当域外适用”，则可发布禁令，禁止中国法人等遵守其他国家的制裁法与措施等。“不当域外适用的情况”这一概念较为模糊，将大幅削弱企业业务上的可预见性。白皮书希望明确该规定的判断标准，避免对日资企业的任意适用。《外商投资安全审查办法》与《不可靠实体清单规定》《反外国制裁法》的叠加效应，使外资企业对华投资的风险评估更趋复杂。
