浙商证券研究报告指出，美国威胁取消中国“正常贸易关系”（NTR）地位是对WTO最惠国待遇原则的直接挑战。美国协调关税表对NTR国家平均税率约2.3%，对非NTR国家平均税率约32%。GATT第二十一条“安全例外”条款允许成员以国家安全为由暂停WTO义务，2022年俄乌冲突后美国取消俄罗斯最惠国待遇已确立先例。这一机制若适用于中国，将对中美贸易关系产生深远影响。
美国NTR/PNTR制度的法律架构与税率差异
美国协调关税表（HTS）对进口货物适用两类关税。第一类是对与美国有“正常贸易关系”（NTR）的国家/地区，实际对应WTO“最惠国待遇”概念，按协调关税表第一列征税，平均税率约为2.3%。第二类是与美国没有正常贸易关系的国家/地区，实际对应“非最惠国”概念，目前仅有古巴、朝鲜、俄罗斯和白俄罗斯，平均税率约为32%。
2000年美国给予中国永久正常贸易关系（PNTR）地位，为中国加入WTO铺平了道路。PNTR的核心在于将中国的关税待遇从需要年度审议的NTR转为永久性待遇，消除了中美贸易关系中的年度不确定性。一旦PNTR被取消，中国对美出口将面临从当前约2.3%平均税率跃升至约32%的冲击，涉及数千亿美元贸易额。这一税率落差使得“取消最惠国待遇”成为美国对华贸易施压的极端选项。
GATT安全例外条款与取消最惠国待遇的法律路径
WTO允许在多种特殊情况下取消最惠国待遇。GATT第十二节“保障国际收支的限制”允许任何缔约方为维护对外财政状况和国际收支可限制进口商品的数量或价值。第二十节“一般例外”涉及“保护公共道德所必需的”“为保护人类、动物或植物的生命或健康所必需”“监狱劳动产品”等问题时可给予贸易例外。第二十一节“安全例外”在涉及安全问题时可以违反WTO条款且不需要解释。第二十三节“利益的丧失或损害”允许缔约方在认为另一缔约方未能履行义务时要求调整。
2022年俄乌冲突爆发后，美国与欧盟、七国集团主要经济体采取措施取消对俄罗斯的最惠国待遇，正是主张GATT第二十一条“安全例外”。这一先例表明，“安全例外”条款可以成为取消成员国最惠国待遇的有效法律路径。卢比奥2024年9月发起的《既不永久也不正常贸易关系法案》主张通过认定中国不遵守1999年中美市场准入协议的条款和条件来取消最惠国待遇。法案援引2023年2月美国贸易代表办公室《2022年中国WTO合规性报告》，试图将贸易合规问题与安全议题挂钩。
表3：GATT允许取消最惠国待遇的关键条款| 条款 | 核心内容 | 适用先例 |
|---|
| 第十二节 | 保障国际收支的限制 | 发展中国家国际收支危机 |
| 第二十节 | 一般例外（公共道德、健康、监狱劳动） | 特定产品禁令 |
| 第二十一节 | 安全例外 | 2022年取消俄罗斯最惠国待遇 |
| 第二十三节 | 利益的丧失或损害 | 贸易争端中的报复措施 |
美国对华301调查与WTO合规性报告的联动逻辑
2017年8月18日，美国贸易代表办公室根据《1974年贸易法》第301条启动调查，以确定中国政府与技术转让、知识产权和创新相关的行为、政策与实践是否不合理或歧视性。2018年起，特朗普政府依据301调查结果对华加征关税。2023年2月，美国贸易代表办公室发布《2022年中国WTO合规性报告》，系统梳理中国在补贴、知识产权保护、数据流动、产业政策等方面的所谓“不合规”行为。
《既不永久也不正常贸易关系法案》的核心逻辑是：通过认定中国不遵守1999年中美市场准入协议的条款和条件来结束中国最惠国待遇。这一路径的巧妙之处在于绕过了直接挑战WTO规则的程序复杂性，而是通过双边协议履约问题触发最惠国待遇的终止。法案提出与“志同道合的伙伴”合作，在不违反WTO规则的情况下拒绝对其他WTO成员国授予正常贸易关系地位。这一策略既利用了WTO规则体系内的安全例外条款，又规避了直接违反最惠国待遇原则的法律风险。
取消最惠国待遇的贸易冲击与情景推演
若美国取消中国PNTR地位，中国对美出口将面临从NTR税率（约2.3%）向非NTR税率（约32%）的跃升。在当前已加征301关税和额外关税的基础上，叠加效应将使部分中国商品的对美关税超过50%。参考2022年美国取消俄罗斯最惠国待遇的经验，该举措对双边贸易的冲击是即时且深远的。
美国国内立法程序方面，《既不永久也不正常贸易关系法案》需经国会两院通过并由总统签署。尽管法案推进存在不确定性，但其提出的法律逻辑——利用GATT安全例外条款、以双边协议履约问题为抓手——为美国对华贸易政策的进一步升级提供了制度化的路径。对中国而言，一旦PNTR被取消，意味着中美贸易关系将退回至2000年之前的格局，双边贸易的规则基础将发生根本性变化。
