太平洋证券财政分析报告系统梳理了我国政府预算“四本账”体系。2023年一般公共预算收入21.7万亿元，政府性基金预算收入7.7万亿元，社会保险基金预算收入11.3万亿元，国有资本经营预算收入规模相对较小。四本账功能定位各有侧重，既保持独立又通过调入调出实现资金统筹。理解四本账的收支结构、勾稽关系和统筹机制，是把握财政政策发力方向的基础。
政府预算制度趋向现代化，“四本账”体系正式确立
改革开放以来，我国政府预算制度历经系列改革探索。1994年《预算法》确立复式预算编制；2007年起实行新的政府收支分类；2014年《预算法》修正从法律层面确立全口径预算，将预算范围调整为一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算四本账【4†L45-L48】。一般公共预算作为最早建立的预算账本，在整体预算体系中地位举足轻重，收支占比超过五成【4†L56-L58】。四本账合计收入规模持续扩大，反映政府财政统筹能力的不断提升。预算年度自公历1月1日起至12月31日止，国务院编制中央预算、决算草案，向全国人大报告，全国人大常委会监督预算执行【4†L51-L54】。
一般公共预算——以税收为主体的基础性账本
一般公共预算收入以税收为主体。2023年全国一般公共预算收入216795亿元，税收收入占比84%，非税收入占比16%【4†L72-L74】。2015-2023年税收收入占比平均达83%。税收收入与经济走势密切相关，增值税和企业所得税合计占比超六成，对应税基分别为工业增加值、商业增加值和企业的实现利润，均与GDP存在密切关联【4†L78-L81】。非税收入虽占比较小，但特殊时期有助于熨平整体收入波动，2019年中央特定金融机构和央企上缴利润拉动非税收入占比上升【4†L85-L87】。
四本账统筹协调——资金往来的枢纽是一般公共预算
四本账之间通过调入调出实现资金统筹，一般公共预算为关联节点。一般公共预算可从政府性基金预算、国有资本经营预算调入资金；政府性基金预算特殊情况下从一般公共预算调入资金；社会保险基金可接受一般公共预算财政补贴和国有资本划转充实社保基金，但只进不出，不能调出资金【4†L61-L65】。全国财政调入资金及使用结转结余包括从预算稳定调节基金调入、从政府性基金预算调入、从国有资本经营预算调入及地方使用结转结余【4†L93-L95】。近年来第三本账向一般公共预算调出比例持续上升，2023年调出资金占比达49.9%【5†L26-L28】。
政府性基金与社保基金——专项专用与民生兜底
政府性基金预算遵循“以收定支”原则，支出与收入项目一一对应【4†L103-L105】。国有土地使用权出让金收入在第二本账收入中占比超八成，地方是政府性基金收入的主要贡献方【4†L118-L120】。专项债收入占全国政府性基金收入比重从2015年的2%升至2023年的54%【4†L125-L127】。社会保险基金预算涉及养老、医疗、工伤、失业等险种，2023年养老保险收入合计占比近七成【5†L44-L46】。社保基金编制由社保经办机构、社保行政部门及财政部门协同完成，财政直接干预相对较弱【5†L34-L36】。
2023年政府四本账收入规模与占比| 预算账本 | 收入规模（亿元） | 占四本账合计比重 | 主要收入来源 |
|---|
| 一般公共预算 | 216795 | 约54% | 税收收入（84%） |
| 政府性基金预算 | 77077 | 约19% | 土地出让金（73.5%）、专项债 |
| 社会保险基金预算 | 113020 | 约28% | 保险费（73.8%）、财政补贴 |
| 国有资本经营预算 | — | <2% | 国企利润收入（约70%） |
