94%的试点城市尚未实现碳达峰，全部城市加总碳排放达峰时间将比规划目标推迟9年，峰值差距约4亿吨。浙江大学这份报告用68个城市14年的碳排放数据，揭示了中国低碳城市试点“目标-行动差距”的真实规模——从强度下降到总量控制，从规划承诺到实际执行，落差远比想象中更大。
中国低碳城市试点的实践与评估框架
为了应对气候变化、促进低碳转型发展，我国自2010年以来先后启动了三批低碳省区和城市试点工作，81个试点城市涵盖了不同地区、不同发展水平、不同资源禀赋和工作基础的城市。所有试点城市均提出了碳排放达峰目标，承诺的达峰年份平均为2025年。
然而，此前的学术研究大多将试点政策视为“黑箱”，采用双重差分法分析政策的“净效应”，却未深入分析试点城市的具体政策措施及其执行力度。官方评估报告更侧重“政策叙事”，以鼓励为主，缺乏基于科学方法的全面体检。本报告聚焦低碳城市试点碳减排的目标-行动差距，量化试点城市的碳排放实际轨迹与最初规划目标的偏离程度。
研究方法与数据基础
研究构建了中国低碳城市试点数据集，包含碳排放数据集、经济社会发展数据集、规划目标数据集三部分。采用IPCC碳排放系数法核算22种化石能源燃烧的直接碳排放，并将城市间电力输入输出量纳入核算得到总碳排放。应用机器学习算法从22项城市低碳发展影响因素中识别关键因子，采用随机森林模型构建预测关系，结合遗传算法进行情景反推。
试点城市低碳转型的成效与分化
碳排放强度下降显著，但总量控制仍有差距
2010—2023年，低碳试点城市的直接碳排放强度平均值下降了43.1%，总碳排放强度下降43.3%，同期全国平均碳排放强度的降幅为37%，试点城市表现优于全国平均。然而，试点城市的直接碳排放量增长了22%，总碳排放量增长33.5%，同期全国碳排放量增长了32.4%。试点城市碳排放量的增长慢于全国，但部分碳排放通过对输入电力的依赖转移到非试点城市。
低碳转型指数的排名格局
68个试点城市中，深圳、北京、长沙、杭州、广州、厦门、南昌7个城市长期处于低碳转型领先地位；吴忠、呼伦贝尔、吉林等城市则长期滞后。47.1%的试点城市碳排放强度下降快于全国平均、碳排放量增速低于全国平均；29.4%的试点城市碳排放强度下降缓慢、碳排放量增加更快，集中在东部沿海经济较发达省份。
目标-行动差距的核心发现
94%的试点城市尚未碳达峰
从碳达峰年份看，10个城市在2010—2023年期间直接碳排放量呈现明显下降趋势，如期实现碳达峰目标；但如果考虑电力净输入的间接排放，则仅有4个城市实现达峰目标——94%以上的试点城市尚未达峰。提出峰值排放量目标的12个城市中，5个城市的实际排放量最大值已超过规划峰值。
达峰时间推迟9年，峰值差距4亿吨
模拟结果显示，2010—2030年，试点城市碳排放强度的实际年均下降率为4.32%，低于规划目标（6.77%）2.45个百分点。峰值年份碳排放量实际值超过规划目标的15.97%。全部试点城市加总的碳排放达峰时间将比规划目标推迟9年，峰值差距约4亿吨。如果这一差距推及其他城市，可能导致全国峰值年份碳排放量比预期目标高出至少10%-16%。
目标-行动差距的成因
从内生因素看，经济增长与低碳转型的冲突叠加“吉登斯悖论”——地方政府往往认为低碳转型可能影响经济增长，看得见的短期经济损失和不确定的长期收益形成冲突。从外部因素看，试点政策在制度和政策层面激励和约束不足，三批次试点城市提出的创新措施累计超过200项，实际完成或落实比例仅为48%-54%。
亡羊补牢情景与政策启示
亡羊补牢能缩小多少差距？
模拟表明，亡羊补牢情景下，20达峰城市组可于2024年达峰，25达峰城市组于2027年达峰，25后达峰城市组于2028年达峰。达峰时间差距可缩小至5年，峰值差距可缩减35%。但代价巨大——以25达峰城市组为例，全社会用电量需下降35%，规上工业发电量需下降60%。
激励与约束并举的政策路径
内化激励方面，需加速推进碳交易市场扩容与机制优化，扩大重点行业覆盖范围、完善碳配额分配机制。外部约束方面，需强化碳排放总量和强度双控制度的执行刚性，建立区域碳排放预算管理体系，将碳减排目标纳入地方政府绩效考核。当前河北等14个省（自治区）及天津、重庆等试点城市已在“十五五”规划中明确“碳达峰目标如期实现”。
