国海证券发布专项债发行规模趋势分析报告。截至2024年12月30日，专项债存量规模达30.8万亿元，占地方债务余额47.3万亿元的65.1%。新增专项债额度从2015年首次发行的1000亿元快速扩张，2024年达3.9万亿元创新高。2024年11月，人大常委会批准一次性增加6万亿元地方政府专项债务限额置换存量隐性债务，一次报批、分三年实施。2024年中央经济工作会议明确“增加地方政府专项债券发行使用”，2025年专项债发行规模有望进一步扩大。
专项债存量突破30万亿，占地方债65%
截至2024年12月30日，地方债务余额达47.3万亿元，其中专项债30.8万亿元、一般债16.5万亿元，专项债占比高达65.1%。专项债已成为地方政府债务的主体品种。
专项债存量结构方面，新增债20.75万亿元（占67.4%）、再融资债5.54万亿元（18.0%）、特殊再融资债3.33万亿元（10.8%）、置换债1.18万亿元（3.8%）。新增专项债是绝对主体，反映了专项债主要用于新增公益性项目投资的定位。专项债余额与限额（35.52万亿）之间的结存空间约4.72万亿元，为后续发行预留了充足空间。
新增额度从1000亿到3.9万亿，快速扩张态势明确
2015年专项债首度发行1000亿元，2016年、2017年分别扩张到4000亿元、8000亿元。2018年首次超1万亿（1.35万亿），2019年扩张到2.15万亿，2020年达3.75万亿，2021、2022年小幅回落至3.65万亿，2023年达3.8万亿，2024年3.9万亿创新高。
新增专项债额度的快速扩张反映了积极财政政策的持续发力。2018年以来，除2021-2022年受疫情后经济恢复节奏影响外，新增额度基本保持逐年增长。2024年中央经济工作会议明确“增加地方政府专项债券发行使用”，2024年全国财政工作会议指出2025年将“安排更大规模政府债券”，预计2025年新增专项债额度将进一步增加。
专项债发行量同步增长，2024年累计7.5万亿
新增额度的增加直接带动了专项债发行量的增长。2015年专项债发行近1万亿元，2016-2019年每年在2-2.5万亿元左右。2020年突破4万亿（4.1万亿），2021、2022年约5万亿，2023年约6万亿，截至2024年12月29日为7.5万亿元。
发行量的快速增长得益于多个因素：新增额度的持续扩张、再融资债券的常态化发行、特殊再融资债券用于化解存量债务、置换债券的发行等。2024年11月人大常委会批准一次性增加6万亿专项债务限额置换存量隐性债务，2024年预计可发行2万亿，后续两年每年2万亿。
专项债制度演进与未来展望
专项债制度的建立是地方政府举债融资机制规范化的产物。2014年《预算法》修订允许地方发债，2015年专项债首次发行。专项债与一般债的区别在于：专项债投向有一定收益的公益性项目，以项目对应的政府性基金或专项收入还本付息，不计入财政赤字。
展望未来，专项债制度将持续完善。第一，发行规模继续扩大——“安排更大规模政府债券”的表述明确指向2025年专项债规模将进一步增长。第二，使用范围持续优化——“负面清单”管理+“正面清单”资本金范围扩大，专项债使用更加灵活高效。第三，风险管理更加科学——限额管理+穿透式监测+绩效评价，确保债务风险可控。
