国海证券发布专项债新变化专题报告。2024年12月25日，国务院办公厅《关于优化完善地方政府专项债券管理机制的意见》规定实行专项债券投向领域“负面清单”管理，未纳入“负面清单”的项目均可申请专项债券资金。这是专项债投向管理模式的重大转变——从过去的“正面清单”限定投向范围，转向“负面清单”管理，极大拓宽了专项债的可使用范围，有效缓解项目匮乏问题，显著提升专项债使用效率。
“负面清单”管理：从“正面引导”到“负面禁止”的根本转变
过去专项债投向实行“正面清单”管理，财政部和国家发改委每年明确重点支持的领域，只有纳入清单的项目才能申请专项债资金。这种模式下，地方在项目储备和申报时受到较大限制，部分符合条件但不在“正面清单”内的项目无法获得支持。
2024年12月25日，国办发文正式将专项债投向管理从“正面清单”转向“负面清单”。新规明确，除完全无收益的项目、楼堂馆所、形象工程和政绩工程、除保障性住房和土地储备以外的房地产开发及商业设施、一般竞争性产业项目之外，其余项目均可申请专项债券资金。“负面清单”之外皆可用，专项债使用灵活性大幅提升。
禁止类项目清单的五类红线
专项债“负面清单”明确列出五类禁止投向领域。第一类是完全无收益的项目——专项债的核心要求是项目有收益、能自求平衡，完全无收益项目不符合专项债基本属性。第二类是楼堂馆所，包括党政机关办公用房、技术用房、党校（行政学院）、培训中心、行政会议中心、干部职工疗养院等。
第三类是形象工程和政绩工程，包括巨型雕塑、过度化的景观提升和街区亮化工程、文化庆典和主题论坛场地设施等。第四类是除保障性住房、土地储备以外的房地产开发及商业设施，如主题公园、仿古城（镇、村、街）等。第五类是一般竞争性产业项目——市场能够有效配置资源的领域，专项债不应介入。
专项债投向管理的历史演变
专项债投向管理经历了从“粗放”到“精细”、从“正面”到“负面”的演变过程。2015-2016年，专项债在资金用途上没有明确的细分品种，主要用于有一定收益的公益性项目建设。2017年，土地储备、收费公路、轨道交通、棚户区改造等细分品种陆续出现，开启了专项债的品种化管理。
2019年9月，国常会构建了专项债投向的基础分类框架，共7大领域（交通基础设施、能源、农林水利、生态环保、民生服务、冷链物流、市政和产业园区基础设施）。此后，投向领域逐年扩大——2021年增至9大领域、2022年增至10大领域、2023年增至11大领域。2024年全面转向“负面清单”管理，标志着专项债投向管理进入新阶段。
表1：专项债投向领域“负面清单”禁止类项目| 类别 | 具体内容 |
|---|
| 完全无收益项目 | 不符合专项债收益自求平衡要求 |
| 楼堂馆所 | 党政机关办公用房、党校、培训中心、会议中心等 |
| 形象工程和政绩工程 | 巨型雕塑、过度景观提升、文化庆典场地等 |
| 房地产开发及商业设施 | 主题公园、仿古城等（保障性住房、土地储备除外） |
| 一般竞争性产业 | 市场能有效配置资源的产业领域 |
政策影响：缓解项目匮乏，提高资金使用效率
“负面清单”管理的实施对地方专项债使用具有重要积极影响。第一，有效缓解专项债项目储备匮乏问题。过去由于“正面清单”的限制，许多有收益、有社会效益的公益性项目无法使用专项债资金，导致地方项目储备不足。“负面清单”管理模式扩大了可选项目范围。
第二，显著提升专项债资金使用效率。项目选择范围扩大后，地方可以根据实际需求灵活安排专项债资金，尽快形成实物工作量。第三，减少资金闲置和挪用现象。项目与资金匹配更加精准，有助于解决“钱等项目”的问题。第四，赋予地方政府更多自主权和灵活性，更好地发挥地方在项目选择和资金安排上的主动性。
