上海证券财政专题报告系统梳理了2019-2025年财政赤字率与赤字规模的变化趋势。2020年赤字率3.6%为近年峰值，2021-2024年回落至3.2%-2.8%区间，2025年有望提升至3.5%-4.0%，对应赤字规模4.94-5.64万亿。赤字规模从2019年约2.76万亿升至2020年3.76万亿，2023-2024年再次大幅上台阶至4.88万亿和4.06万亿。财政赤字“进二退一”的波动中中枢持续抬升，积极财政力度不断加码。
赤字率从3.0%升至3.5%-4.0%——2019年以来最大幅度调升
2020年赤字率3.6%为近年峰值，2021年3.2%，2022年2.8%为阶段低点，2023年3.0%，2024年3.0%。2025年赤字率若提升至3.5%-4.0%，较2024年提升0.5-1.0个百分点，为2019年以来最大幅度调升。3.5%赤字率对应赤字4.94万亿，4.0%对应5.64万亿，较2024年4.06万亿增加0.88-1.58万亿。赤字率调升释放明确的财政扩张信号，与“更加积极”的政策定位相匹配，财政赤字成为逆周期调节的核心工具。
赤字规模从3.7万亿到5.64万亿——财政扩张力度持续上台阶
2019年赤字规模约2.76万亿，2020年大幅跃升至3.76万亿，2021-2022年短暂回落至3.57万亿、3.37万亿，2023年大幅提升至4.88万亿，2024年维持4.06万亿。2025年4.94-5.64万亿的赤字规模较2024年增长22%-39%，较2019年增长79%-104%。赤字规模的中枢在2020年和2023年两次跃升后，2025年将再次大幅提升，财政扩张力度持续加大。中央财政加杠杆成为弥补地方收支缺口、支持经济回升的主要资金来源。
收入端持续低于预算——赤字扩大对冲收入缺口
2020、2021年公共财政收入分别超预算2500亿、5000亿，2022、2023、2024年分别低于预算6000亿、500亿与4000亿。收入端从2022年起持续低于预算，是赤字规模被迫扩大以维持支出的直接原因。经济增速放缓、PPI负增长、减税降费政策等因素共同导致财政收入承压。2025年随着经济复苏和价格水平回升，财政收入增速有望改善，但赤字规模的大幅提升仍体现财政政策“以空间换时间”的主动作为。
调入资金及使用结余保持高位——弥补收支缺口的蓄水池
调入资金及使用结余在2020年大幅增加后有所回落，但2021-2024年均在1.5万亿以上，远高于2018年以前数千亿水平。调入资金主要来源为预算稳定调节基金、政府性基金调入、国有资本经营预算调入等。大规模调入资金的使用是公共财政支出能够接近预算目标的重要支撑。2025年调入资金及使用结余预计保持在2万亿左右，继续作为财政支出的重要补充。
表2：2019-2025年财政赤字率与赤字规模变化| 年份 | 赤字率 | 赤字规模（万亿） | 收入与预算差额 | 调入资金规模 |
|---|
| 2019 | 约2.8% | 约2.76 | - | 约0.22 |
| 2020 | 3.6% | 3.76 | 超2500亿 | 约2.5 |
| 2021 | 3.2% | 3.57 | 超5000亿 | 约1.5+ |
| 2022 | 2.8% | 3.37 | 低6000亿 | 约1.5+ |
| 2023 | 3.0% | 4.88 | 低500亿 | 约1.5+ |
| 2024 | 3.0% | 4.06 | 低4000亿 | 约1.5+ |
| 2025E | 3.5%-4.0% | 4.94-5.64 | - | 约2.0 |
