上海证券报告系统梳理了三大财政账本的支出预算执行情况。公共财政支出2020-2024年连续5年未达到预算目标，政府性基金支出2019年以来连续6年低于预算目标，社保基金是唯一持续超预算的科目。2024年三个账本预算支出合计51.25万亿，实际支出49.29万亿，执行率96.2%。收入端持续低于预算、土地出让收入下滑是支出未达预算的核心制约，2025年在积极财政加力背景下支出执行率有望回升。
公共财政支出连续5年不达预算——收入端承压是主因
2020-2024年公共财政实际支出增速持续低于预算目标增速，实际支出规模与预算规模持续存在缺口。2024年公共财政收入21.97万亿（+1.3%），低于预算增长3.3%（目标22.40万亿），收入缺口约4000亿。财政支出28.46万亿（+3.6%），低于预算4.0%（目标28.55万亿）。收入端连续三年低于预算是支出未达标的直接原因，赤字规模增加和调入资金保持较大规模使实际支出得以接近预算目标。2025年财政收入增速若随经济复苏改善，公共财政支出执行率有望提升。
政府性基金支出连续6年不达预算——土地出让收入持续下滑拖累
2019年后全国政府性基金支出持续低于预算支出。2019-2021年实际收入大于预算收入但用于支出比例下降；2022-2024年实际收入不及预算，且实际支出占实际总收入比例持续下滑。2024年政府性基金预算收入目标7.08万亿（+0.1%），实际收入6.21万亿（-12.2%），缺口约8700亿。土地出让收入持续下滑是政府性基金收入不及预算的核心原因。2024年政府性基金支出10.15万亿（+0.2%），远低于预算12.02万亿（+18.6%）。专项债与特别国债加速发行对支出增速拉动有限，收入端制约明显。
社保基金连续超预算——唯一执行超目标的科目
社保基金是三大账本中唯一持续超预算目标的科目。除2020年疫情外其余年份实际收入大于预算收入，2023年实际收入约11.6万亿高于预算约10.5万亿。实际支出与预算互有胜负，总体收支平衡。滚存结余除2020年外逐年增加且持续高于预算目标，2023年滚存结余约14万亿。社保基金超预算受益于社保覆盖面扩大、缴费基数提升及财政补助增加，但人口老龄化背景下长期收支平衡压力仍需关注。
2025年支出执行率有望回升——积极财政加力改善执行
2024年三大账本实际支出49.29万亿，预算支出51.25万亿，执行率96.2%。支出未达预算的核心制约是收入端（公共财政收入+政府性基金收入）持续低于预期。2025年积极财政加力：赤字率提升、专项债扩围、特别国债扩容从资金端提供保障；专项债负面清单管理、用作资本金比例提高从项目端疏通堵点；设备更新扩围、以旧换新扩围从需求端形成配合。上海证券预计2025年三大账本总支出提升至54.75-56.45万亿，较2024年增长11-15%，支出执行率有望从96.2%回升至接近100%，财政稳增长效果将明显增强。
表4：三大财政账本支出预算执行情况| 科目 | 2024年预算支出 | 2024年实际支出 | 执行率 | 连续不达预算年数 |
|---|
| 公共财政 | 28.55万亿 | 28.46万亿 | 99.7% | 5年（2020-2024） |
| 政府性基金 | 12.02万亿 | 10.15万亿 | 84.4% | 6年（2019-2024） |
| 社保基金 | 约10.7万亿 | 约10.7万亿 | 约100% | 基本达标 |
| 三个账本合计 | 51.25万亿 | 49.29万亿 | 96.2% | - |
