2023年11月，《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》（PPP新机制）发布，标志着中国PPP发展进入新阶段。中诚信国际研究报告指出，新机制核心变化在于严格防范新增政府隐性债务、聚焦使用者付费项目，并明确污水处理、供水等项目民营企业股权占比原则上不低于35%。更严格的付费机制将限制水务PPP市场增长空间，取消最低水处理量保底安排后，需关注市场需求不足带来的项目运营风险，行业正从“重施工”向“重运营”、“控风险”方向转变。
PPP新机制的核心变化与政策脉络
PPP新机制主要“新”在两个方面：一是要求严格防范新增政府隐性债务，项目应聚焦使用者付费，经营收入能够覆盖建设投资和运营成本，不得通过可行性缺口补助、承诺保底收益率等方式使用财政资金弥补项目成本。二是提出最大程度鼓励民营企业参与，制定《支持民营企业参与的特许经营新建（含改扩建）项目清单》，污水处理项目、污水管网项目、城市供水项目民企股权占比原则上不低于35%。2024年4月《基础设施和公用事业特许经营管理办法》修订，专设条款强调鼓励民营企业参与。2024年12月发改委再次发文强调规范实施、聚焦使用者付费等事项。
对水务市场的影响：PPP模式增长空间受限
过去供排水领域广泛通过PPP模式实施，回报机制主要依赖政府付费或可行性缺口补助，导致部分项目增加政府隐性债务、优质项目几乎被国企垄断。新机制下，项目付费机制更严格，无法依靠财政兜底，水务PPP市场增长空间将因此受限。目前北控水务、首创环保等头部水务企业已基本暂停“旧制”PPP业务。未来水务项目需更审慎评估市场需求和收费能力，项目数量和质量都将面临重新洗牌。
取消保底水量安排带来的运营风险
为遏制地方政府隐性债务，PPP新机制下项目不再设置最低水处理结算量等保底安排。过去保底水量是水务PPP项目的核心风险缓释机制，确保项目在需求不足时仍能获得最低收入保障。取消保底后，项目收入完全依赖实际处理量，市场需求不足地区的项目将面临更大的收入不确定性。中诚信国际建议关注因市场需求不足导致的项目运营风险，特别是在人口流出、产业萎缩的中小城市。
民企参与门槛提高的行业影响
新机制明确污水处理、供水项目民企股权占比不低于35%，旨在打破国企在优质项目中的垄断地位，促进市场竞争和运营效率提升。但对民企而言，供排水项目投资规模大、回报周期长，且新机制下政府付费保障减少，项目风险提升，民企的参与积极性可能受到抑制。短期内或出现“国企不愿让、民企不敢接”的供需错配，行业整合和模式创新需要时间。长期看，具备运营优势的民企有机会通过轻资产模式参与，行业集中度可能进一步提升。
PPP新机制对水务行业核心影响对比| 维度 | 旧PPP模式 | PPP新机制 |
|---|
| 付费机制 | 政府付费/可行性缺口补助 | 严格聚焦使用者付费 |
| 隐性债务风险 | 易新增政府隐性债务 | 严禁新增 |
| 民企参与 | 无明确股权要求 | 民企股权≥35% |
| 保底安排 | 普遍设置保底水量 | 取消保底安排 |
