上海证券报告指出，2025年政府债券发行规模将大幅扩容。2024年新发政府债券8.95万亿，2025年预计新发政府债券在13.64-15.34万亿之间，较2024年增加4.69-6.39万亿。其中专项债规模提高至6.7万亿以上，特别国债扩容至2-3万亿，赤字债券规模增至4.94-5.64万亿。政府债券全面扩容是2025年积极财政“更加积极”的最直接体现，供给冲击与资金投放需关注节奏匹配。
专项债扩围至6.7万亿以上——投向领域实行负面清单管理
2025年专项债规模预计提高至6.7万亿以上，较2024年3.9万亿大幅增加2.8万亿。专项债投向领域实行“负面清单”管理，除一般竞争性产业外大部分领域均可使用；允许专项债用于土地储备和收购存量商品房用作保障性住房。专项债用作项目资本金范围实行“正面清单”管理，扩围至新兴产业基础设施、算力设备基础设施、传统基础设施智能化改造、卫生健康、养老托育等领域，用作资本金比例上限从25%提高至30%。专项债扩围将有效增强地方政府项目融资能力，预计拉动基建投资和房地产去库存效果显著。
特别国债扩容至2.5万亿——两重两新生育补贴大行注资多领域覆盖
2025年特别国债预估规模2.5万亿（2024年1万亿），结构为：两重（国家重大战略实施和重点领域安全能力建设）8000亿、两新（设备更新和消费品以旧换新）5000亿、生育补贴2000亿、大行注资10000亿。设备更新扩围至电子信息、安全生产、设施农业等领域；消费品以旧换新扩围微波炉、净水器、洗碗机、电饭煲及手机平板等数码产品。特别国债从2024年“两重”单领域拓展至2025年多领域覆盖，财政资金精准投放力度增强。
政府债券资金使用方向——基建投资+消费提振+风险化解三位一体
专项债资金使用聚焦三大方向：基建投资方面，交通基础设施、市政和产业园区基础设施、棚户区改造等传统基建继续发力；消费提振方面，设备更新贴息扩围、消费品以旧换新补贴标准提高；风险化解方面，专项债用于收购存量商品房和土地储备，助力房地产市场止跌回稳。2024年专项债使用中“其他类”18786.89亿元（占比最大），主要用于收购存量商品房及收储土地，2025年这一趋势延续。特别国债中的大行注资1万亿旨在增强国有大型商业银行资本实力，提升信贷投放能力。
政府债券供给节奏——关注发行与资金投放的匹配
2025年政府债券供给大幅增加对市场流动性形成压力，需关注发行节奏与货币政策配合。2024年政府性基金支出增速0.2%远低于预算18.6%，主要因专项债与特别国债发行与使用进度偏慢。2025年财政部明确“加大支出强度、加快支出进度”，专项债提前下达、特别国债早发行早使用，有望推动财政资金更快形成实物工作量。政府债券供给扩容叠加使用效率提升，财政稳增长效果有望在2025年H2逐步显现。
表3：2025年政府债券发行规模构成与2024年对比| 项目 | 2024年（万亿） | 2025年预测（万亿） | 增量 |
|---|
| 赤字债券 | 4.06 | 4.94-5.64 | +0.88-1.58 |
| 专项债 | 3.90 | 6.70+ | +2.80 |
| 特别国债 | 1.00 | 2.0-3.0 | +1.0-2.0 |
| 合计新发政府债券 | 8.95 | 13.64-15.34 | +4.69-6.39 |
